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廣州市公佈今年截至六月底的賣地收入爲307億元,接近去年全年的水平,比去年同期的95億元激增兩倍多。可見,今年廣州市加大了賣地的力度,同寶路、南洲路的地王相繼高價成交,南沙、金融城等區域的優質地塊成交活躍,爲上半年土地出讓金的快速增長作出了貢獻,應無懸念。
儘管上半年廣州市財政收入的質量與去年同期相比有所改善,不再高度依賴非稅收入。由於經濟形勢依然嚴峻,我們對全年財政收入的增幅依然難以抱很高的期望。然而,廣州市的財政支出壓力依然龐大:除了民生開支以及維持政府運作的財政開支屬於剛性支出難以回落外,廣東省政府計劃在未來三年用1.41萬億元來推進廣東的基建投資,以確保廣東的經濟增長不會輕易被江蘇等省超越。廣州市作爲省會城市,自然要發揮表率作用,加上廣州市也有防止被天津趕超的任務,確保經濟維持較快增長的壓力不可謂不大。財政支出源於財政收入,尤其是稅收收入,而稅收收入的基礎是GDP增長,其中的邏輯不難理解。可是與其他城市一樣,在經濟增長方式實現轉變之前,廣州市在外貿形勢嚴峻、內部消費拉動需求不足的情況下也不得不依賴固定資產投資來維持經濟增長率。
衆所周知,在現行分稅制的財政體制下,地方政府的一般預算收入屬於“吃飯財政”範疇,地方的建設型財政只有依靠土地財政一途,今年下半年廣州市的建設型財政需要支出的領域至少包括了南沙國家新區、金融城等項目,加上已經在運作但尚沒有完成的項目就更多了,譬如廣州地鐵、知識城等。在市財政收入增幅不容樂觀的情況下,廣州市只有繼續啓動“經營城市”的理念,希望把各種自然資源和社會資源整合起來,通過合理的規劃和統籌使用,以籌措足夠多的資金來投入到上述經濟項目的建設當中去。話說回來,“經營城市”的理念雖好,但是其核心依然是經營城市的土地,要通過招拍掛等方式取得儘可能多的土地出讓金,市政府其實是樂於見到房地產價格不斷攀升的。可見,廣州市要確保下半年的經濟增長率“達標”,必須要保證上述大型的建設項目按部就班開展,財政支出必然大增,而在財政收入形勢依然嚴峻的情況下,只能仰仗土地財政的“魔力”了。況且土地財政還有一個功效,就是可以有效緩解廣州市地方債務的壓力:市場傳言廣州市有3000億元的地方債務,而官方的版本則承認至少有2400億元,有人做過測算,廣州市每天用於支付利息的支出就超過4000萬元!以廣州市年均本級財政收入1000多億元的規模看,要對上述地方債務還本付息尚需多年時間,市政府把希望寄託在賣地收入上也是合乎邏輯的推論。
今年上半年廣州市賣地收入比去年同期激增兩倍多,這個事實一定程度上佐證了筆者上述的推論。有人會說,廣州市畢竟是一個有着悠久商業傳統的省會城市,而且位處珠三角地區的中心,產業門類齊全,儘管其支柱產業之一的汽車工業的發展受到了一定的制約,然而廣州市應該會利用其作爲中心城市和省會城市發展現代服務業的人才、基礎設施和投資環境的優勢來配套先進製造業,尤其是環保、節能、高端電子信息等戰略性新興產業的發展。可是,按照筆者的觀察,廣州市在發展現代服務業上依然步履維艱,以科技金融、風險投資等新興金融領域爲例,廣州市與毗鄰的深圳市的差距不是在縮小而是在擴大;隨着“限外”政策的實施,廣州市與毗鄰的東莞市、佛山市等城市的區域經濟合作關係並不一定隨着珠三角改革發展規劃綱要的實施而進一步密切,相反卻有可能漸行漸遠!這些都是對廣州市今年下半年乃至更長一段時間經濟增長的制約因素。筆者擔心的是,上半年廣州市的賣地收入增幅驚人,會更加助長地方政府對賣地收入的依賴程度,這猶如飲鴆止渴,當美國經濟穩步復甦,全球步入加息週期之後,我國包括土地在內的資產價格可能出現大幅度地向下調整,屆時依靠賣地收入支撐地方財政收入增長可能風光不再,地方債務風險驟然增加,這顯然不是我們願意見到的結果。因此,今年上半年廣州市賣地收入激增的現象其實是一把“雙刃劍”,其一方面的確可以暫時緩解廣州市財政收支的困境,但是另一方面則可能形成地方政府對土地財政的依賴,而且還會向房地產市場發出錯誤信息:房地產價格是隻漲不跌的!房地產開發商、購房者和政府部門可能會展開新一輪的博弈:如果房價進一步上漲,迫使中央政府在新“國五條”的基礎上再推出更嚴厲的房產新政措施,今年下半年廣州市房地產市場的系統性風險將進一步上升,市民大衆不得不防。
林江(作者是中山大學嶺南學院財政稅務系主任)