|
||||
許多國家或地區的政府都把房地產業作爲政府支持或者有意識培育的支柱產業來發展,以獲得政府所期待的GDP增長、就業和財政收入增加。一些國家或地區短期內房地產業高速發展、房價快速上漲帶來了很大的負作用有些是當期的,有些是滯後的。政府真的能通過房地產價格上漲而增加財政收入嗎?地方政府會因爲本地區房價上漲而帶來本地區整體經濟更快、更好和持續增長嗎?政府的收入與房地產的發展之間到底如何相關?中國的地方政府收入與房地產發展如何相關?
“租稅替代”原理的基本思想是:在土地資源給定的前提下,政府要獲得高房價、從而推動房地產發展所產生的“租”,就必須相應地犧牲來自於其他行業的“稅”,形成“租稅替代”機制。租稅替代關係,在量上可能有差異,在一定條件下是“租稅等價替代”,這時的“租稅替代”原理也可以稱爲“租稅等價”原理;而在另一些條件下,租稅替代的部分不一定完全等價,即“租”的增加部分不一定等於“稅”的減少部分。所以,我們在表述時,爲了區分不同情況,會分別表述爲“租稅等價”和“租稅替代”,其實“替代”的基本機制是一樣的。另外,爲了研究方便,我們還把政府的財政收入來源分爲兩部門:來自房地產的各種財政收入統稱爲“租”(無非是房租、地租或者其變種),來自房地產以外行業的收入統稱爲“稅”。
理論研究表明,在靜態框架下,如果土地資源給定,政府通過土地租金融資和通過企業稅收融資是等價的,其總收入水平只取決於土地資源總量,與融資方式無關。在動態框架下,如果土地資源給定,政府通過土地租金融資和通過企業稅收融資在長期內是等價的,其長期總收入水平只取決於土地資源總量,與融資方式無關。在短期內,政府土地租金和企業稅收之間存在“租稅替代”關係,政府土地租金收入越高,企業利潤越低,政府來自企業的稅收越低,但短期替代關係不一定等價。
土地租金和企業稅收在長期內滿足“租稅等價”原理,在短期內滿足“租稅替代”關係。基於1998—2008年工業企業調查數據對“租稅替代”關係進行檢驗,結果強有力地支持了“租稅替代”假說:房地產價格提高,企業上繳的稅收越低,房地產價格上升一倍,企業總稅收佔工業總資產比重下降5個百分點,企業增值稅、所得稅、主營業務稅金及附加佔工業總資產比重分別下降3.1、1和0.8個百分點。換而言之,如果政府通過推高房價獲取更高的土地租金收入,這必然導致企業稅收收入的下降,這種“租稅替代”機制意味着房地產價格上漲並不能導致政府租稅總收入上升。
進一步的實證研究發現“租稅替代”的影響機制在於,房地產價格上漲將降低企業利潤率,企業利潤率下降將導致政府來自企業的各類稅收(包括企業增值稅、所得稅和主營業務稅金及附加等)收入下降。也就是說,高房價在給政府帶來更多房地租金收入的同時,降低了政府來自企業的稅收。“租稅替代”機制的存在意味着高房價對政府稅收收入存在不可忽視的負面影響。需要指出的是,本文只定量研究了住房價格上漲對工業部門的影響,在現實中,房價上升還將影響服務業,導致政府來自服務業的稅收收入下降,這將進一步放大“租稅替代”機制的作用。
以上分析中,“政府”是被假定爲一個整體,我們現在放寬理論假設,分析在中央政府與地方政府存在財政分權關係的情況下,地方政府財政收入是否存在“租稅替代”關係以及地方政府的房地產政策或戰略選擇。對於在現階段與中央政府存在財政分權關係的中國地方政府而言,“租稅替代”關係同樣成立,房價上漲在長期內不會增加地方政府的財政收入。住房價格過快上漲還有很多地方政府及其官員沒有充分認識到的其他弊端。地方政府爲什麼還要片面發展房地產,推高地價和房價?這主要歸因於現行財政體制與房地產相關的租金收入大比例地歸地方政府所有以及“地租”的預算外性質。地租收入的一次性和短期性與政府官員短期行爲的契合以及官員政績考覈體系不合理等也是重要原因。
鑑於此,我們提出以下幾點建議:
第一,所有負責任的政府都不要幻想通過刺激地價房價上漲、刺激房地產片面發展獲得更多的財政收入和拉動經濟增長。因爲“租”和“稅”在長期內是等價的,即使在短期內也是相互替代的,而且,政府和整個國民經濟可能會付出超出財政收入的代價。日本曾經的高房價和房地產片面發展帶給了日本什麼呢?美國政府想依靠金融手段刺激房地產業發展(表現爲需求增加、房價不斷上漲),從而刺激經濟發展和政府財政收入增加,最後也付出金融危機的代價。其實中國20世紀90年代也有過房地產泡沫的教訓。
第二,改革財政體制,調整中央與地方政府的財政分權關係,在科學研究的基礎上,尋求中央地方財政收入的分配比例和稅源結構,同時改變財政支出的軟預算狀況並相應調整財政職能,改變地方財政對房地產的高度依賴狀況。
第三,對於現階段中國地方政府及其官員而言,有必要讓他們充分認識到“租稅替代”關係以及高地價、高房價和房地產片面發展給本地區經濟發展帶來的副作用,但是,更重要的是優化政績考覈體系,依靠制度約束其短期行爲。
(作者單位:山東大學經濟研究院中央財經大學經濟學院山東大學經濟研究院,樑華摘)
原文載於《經濟研究》2012年8期