|
||||
財政部財政科學研究所所長賈康
房產稅改革問題正成為各方關注的熱點。我認為,房產稅的目的並不是唯一地為了打壓房價,它實質上是以房產保有環節征稅形成規范的經濟調節杠杆,來形成多種正面效應,包括對地方政府職能轉變的合理激勵,以及在配套改革中改變地方政府對土地財政的過度依賴。這一改革也是優化我國稅制結構和收入再分配的組成部分。
對於保障房與商品房(產權房)的雙軌統籌,是優化房地產調控和解決目前房價過高問題的大框架,全概念的住房配置不能只靠市場。首先政策軌上的保障房供給,是政府要牽頭做好的“托底”事項。對於商品房價來說,政府不應該再急著用行政手段一味按著它、強力乾預它,在市場軌上政府應該主要是管規劃、管規則、管收稅——收稅不光是在交易環節收稅(包括遏制炒作的對住房持有人按持有時間遞延遞減的交易稅),而且應該在保有環節的高端征稅。
現在為各方所關注的上海、重慶已啟動試點的房產稅改革,在嚴格概念上講,所涉的稅種應該是指房地產稅或不動產稅。在我國現階段多種因素制約之下,這一改革是在全國人大審批通過、授權國務院制定實施辦法的“房產稅”框架下啟動試點,引入了兩個實質性的新機制:一是把房產稅覆蓋面擴大到一部分消費住房;二是要作一定形式的稅基規范,確立房產評估值概念並發展其方法。雖兩市試點方案細則不盡相同,但都包含著向較標准的“房地產稅”(“不動產稅”)靠攏的取向。
我們需要聯系現實生活來充分認識此稅可能產生的正面效應及其意義。由於社會中的既得利益格局與此有非常密切的關系,十分復雜、非常敏感、牽動感情,存在公開的和內部的激烈爭論。我認為應該推動相關的理性探討,尋求有利於社會、民族長遠根本利益又能助益於較短期經濟運行趨向平穩健康的可行性方案,形成經得起歷史考驗的真知灼見與創新實踐。
一、大方向與正面效應
可以從兩個大角度作觀察分析
(一)中國稅制面臨的突出問題,正在牽動人心和全局,呼喚改革
第一,現在一般已可形成共識:中國的稅制結構裡直接稅比重偏低成為突出的問題。由於中國現在間接稅比重很高,在全部稅收中佔比近70%(老百姓所憤憤不平的“饅頭稅”,就是消費品裡以間接稅形式所含的稅負),這帶有累退性質,即愈是低收入階層,實際的稅收痛苦程度越高,因為低收入階層的恩格爾系數高,其收入100%的盤子裡可能要有60-80%甚至更高的比重要用於滿足生存需要的基本消費品支出,而不得不承受這裡面所含的間接稅負擔。高收入階層的恩格爾系數低得多,全部支出中購買得更多的屬於其發展資料、享受資料,實際的稅收負擔痛苦程度就要少很多。與市場經濟的國際經驗相比照,還會發現宏觀調控方面的弱點:從市場經濟中美國為代表的調控模式看,最明顯的“自動穩定器”是聯邦政府手裡佔整個收入盤子40%以上的個人所得稅——因為有超額累進的稅率設計,在經濟高漲的時候,自動地使很多社會成員稅負往上跳到更高的邊際稅率上,進而使經濟降溫,而在經濟蕭條的時候,則自動落檔,落到比較低的邊際稅率上,進而使經濟昇溫,於是成為一個很好的宏觀經濟運行反周期自動穩定器。然而,中國現在於這方面的類似機制還基本上無從談起,超額累進稅率只是在工薪這個很窄范圍裡如此設計,對於其他的個人所得,基本就是比例稅率,2011年個稅改革之後,工薪收入者的納稅面由原先的28%收縮為不足7%,超額累進機制更成為十分邊緣化、微不足道的狀態。
第二,中國地方稅體系不成型。1994年的財稅改革建立了與市場經濟配套的分稅制為基礎的分級財政框架,具有歷史功績。但是走到現在,針對基層困難,土地財政等問題,對分稅制的抨擊不絕於耳,許多人把板子打在分稅制上面,是打錯了地方。實際上我們省以下體制的狀況是遲遲未能進入分稅制狀態,它還是五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制或包乾制。要問為什麼在省以下遲遲不能進入分稅制狀態?如果簡要分析,第一,我們的財政層級太多,分稅分不清楚,除了中央級,省以下還有四個層級,總共只可能有二十幾種稅,不可能形成相對清晰穩定的五層級分稅制;第二,地方政府沒有成型的地方稅體系,沒有大宗穩定的主體稅源和收入支柱,不得已就要搞出很多的隱性負債,另外還必然特別看重土地批租,於招拍掛中力求把價位衝得很高,在某一任期之內把土地交易環節的收入一次性拿足,盡可能解決在位者任期之內出政績的需要,而以後這塊地在十幾屆甚至二十幾屆政府任期之內是不會再產生一分錢現金流的。如果沒有其他的制度制約和配合,這種不斷創造“地王”的勢頭就很足,但地皮有限,從長期觀點看一定難以為繼。如果有保有環節的稅收可以年復一年提供現金流,又有了其他的融資條件,各方參與者的預期就都改變了,就不會動不動把土地批租衝到天價上去。所以問題的實質,仍然是有效制度供給與激勵—約束機制不足。可知我國地方稅體系要從不成型向成型轉變以優化相關制度安排,需要尋找其財源支柱,這也是繞不開不動產稅問題的。
(二)中國上下各方都特別關注的房地產調控和收入分配狀況,正在牽動人心和全局,呼喚改革
從整個國民經濟看,有兩個突出的問題:一個是中國的房地產業的情況引起嚴重的不滿,已經牽動人心與全局。房地產業與國民經濟其它組成部分的聯動關系一目了然,它在城鎮化、工業化歷史過程中必然成為經濟成長的引擎,表現出廣泛、長遠的幅射力、影響力和支橕力,其現實情況又是很容易被加入不健康的泡沫化的過度炒作因素。必須真正解決好房地產業在必要調控下的健康發展問題——對此稅收不是萬能的,但是要使房地產業健康發展,不考慮在房地產保有環節逐步建立一個像美國、日本等等市場經濟相對成熟的經濟體都具有的房地產稅或不動產稅,又是萬萬不能的。不應把所有的調控任務都指望於某一個稅種,比如房地產稅,也不應在相關的改革實施中操之過急,動作過猛,但是又不能對這樣一個很明顯的經濟手段放在一邊不加考慮、棄而不用。
另一個是中國的收入分配差距擴大引起的嚴重不滿,已經牽動人心與全局。朝野輿論中都在抨擊收入差距的明顯拉大。鄧小平曾指出,如不能真正走向共同富裕,我們的改革和發展就失敗了。在這一方面作研究分析,可知收入分配差距的擴大,實際上是和我們財產分布狀態的差距擴大如影隨形而且相互激勵的。收入差距迅速擴大,在很大的程度上已源於財產性收入,最主要的構成原因之一是來自於不動產財富的增值、溢價收入。這於客觀上需要得到一定的再分配優化調節和制約。不動產稅即房地產稅這樣一個稅種,顯然應該發揮收入分配方面的優化作用。
以上所涉及的四個重大現實問題都在告訴我們:在大的改革方向上,關於直接稅和房地產稅,我們沒有其他選擇,需要積極考慮如何堅定穩妥地把握這一方向往前走。
因此,在中國實施房地產稅改革,是完成經濟社會轉軌與現代化的必要制度建設,將會產生四個方面值得肯定的正面效應:第一是增加中國直接稅的比重而降低中低端收入者的稅收痛苦程度。第二是為解決中國地方稅體系不成型的問題而提供地方層面的支柱稅種。第三是促使已實施的房地產調控新政體現其應有的“治本”水准。第四是優化收入和財產的再分配以抑制“兩極分化”。因此這一改革一舉四得、一舉多得、勢在必行。