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政策方案設計應力圖避免
未預期的負面效應
具體建設項目規劃上,要做好潛在需求結構和結構變動趨勢的調查。標準、房型、位置、配套設施應提前規劃,統一部署。在建築標準上,房子既要“足夠好”,還應該“不夠舒服”。所謂的“足夠好”是要求房屋的質量對得起政府和納稅人的錢,物有所值。同時,把握“不夠舒服”的標準,是要在機制設計上,激勵居住者產生尋求市場手段改善居住條件,提高居住效用的動力。戶型的分配應考慮潛在保障對象的家庭構成。位置的選擇上,需要考慮生活工作的現實性,避免過去因位置偏遠,建設成果被棄之不用的浪費。配套設施的建設也是同樣的道理。不應在解決一種舊問題的同時,又創造出更多的新問題,將新政策演變爲永遠在解決舊政策的負面問題。公衆希望政策方案具備一定的前瞻性是合情合理的正當要求。
通過行政手段分配保障房,首先要確定保障對象的目標範圍。這至少需要掌握保障對象的收入和財產分佈信息。結合保障房的供應數量,劃定收入或財產數額上限。但是,以“劃線”確定保障對象的方式,必然造就一個既不具備購買商品房的經濟能力,同時也不符合“保障條件”的“夾心層”。“夾心層”的收入下限是保障對象收入的上限,“夾心層”的收入上限是保障對象收入的上限加上政府隱性和顯性補貼額度。進而,“夾心層”的規模由政府隱性和顯性補貼額度同收入分佈狀況共同決定。讓“夾心層”演變爲保障房政策的“意外受損者”並非政府的政策目標。對此,筆者提出,可以對“夾心層”予以所得稅返還,返還額度不超過政府的隱性和顯性補貼額度,在最大程度上減少了保障房政策的外部成本。這也說明了中國的現實具有改革現行所得稅制度的需要。
對於保障房用地是否會擠佔土地市場供應這個問題上,不應忽視潛在的問題。筆者推測,保障房用地至少在短期會同商品房用地形成競爭,進一步推高土地出讓金,最終轉嫁給購房者。這意味着,最終消費者需要付出更高的土地租金,承擔保障房建設的外部成本。即便商品房市場不是保障房建設政策的直接政策目標,但是,由於保障房用地供應擠佔商品房用地而產生的外部成本,不但意味着土地市場矛盾不但未能緩解,反而進一步緊張,更爲打通保障房“市場”通向商品房市場的通道提高了門檻,給保障房系統的順暢流出、流進,自我循環帶來了困難。對此,政策制定者不應視而不見,政策協調、通盤考慮非常必要。
總之,保障房建設涉及土地、建築、分配幾大環節,保障房政策不會是孤立的政策,需要政策的配套和法規的完善。方方面面的情況都表明,保障房政策從方案設計到實施,都對政府的政策水平和政策能力提出了要求。能否把好事辦好,儘量避免遺留問題和負面影響,可能就是要看是否盡心盡力了。
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