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近半個月來,十二五期間新建保障性住房3600萬套的消息已經充分滲透進入市場。建設保障房“虧本”和“缺錢”的最初憂慮已經基本消除。各地房企目前的商業反應已經顯示了保障房市場的吸引力。對於政府財政能否負擔建設投資的擔憂已經被市場化的投融資思維基本取代。
筆者認爲,目前的情況顯示,政府通過政策設計和參與,以市場化的形式,補充純粹私人交易的市場方式,提供居住功能型服務,已經正式進入實質性軌道;同時,溫家寶總理明確了以廉租房和公租房形式爲主,意味着保障形式的界定趨向科學化,保障性住房政策的外部成本將大大降低。更爲重要的是,這標誌着中央政府正式將中低收入居民住房保障這個當代重大社會問題,區別於住房財產投資這個經濟範疇的問題,進行最高級別的政策規劃並付諸實施。
公租與廉租的保障形式
將極大消除尋租空間
一直以來,保障性住房,特別是經濟適用房作爲“政策性房產”,頗受爭議。前些日子,深圳保障房“罰單”事件就是由於申請人騙購而引發。究其原因,主要是政策性保障房因政府的顯性或隱性補貼,相比商品房市場的可比價格更低。一旦賦予其私人財產權利,又是通過行政手段進行分配,套利空間必然滋生腐敗和尋租問題,引發公衆不滿。
2月末,溫家寶總理同網友在線交流時強調,新建保障性住房以廉租房和公租房爲主要形式,事實上就是明確了政府是以政府投資的方式解決與住房相關的基本生存和社會問題,而不是伴隨類似經濟適用房銷售的“政策性房產”的分配。不再賦予保障房的私人財產性質,直接消除了保障房的私人投資職能,使之僅僅承載居住功能,就是一個重大的進步。這就消除了政策性保障房在具備更多的職能情形時當事人傾向於“不說實話”的動機,大大減小享受政府轉移支付的保障房實際獲益對象偏離政府補貼目標的可能性,在更大程度上消除了尋租空間。實踐中,應通過法律、法規明確承租權不可轉讓,不允許建立保障房使用權的私人交易市場。同時,做好保障房承租家庭收入的動態監測工作,力爭實時瞭解這些家庭的承租資格是否有效。
地方政府做好保障房建設
仍需依靠行政約束
保障用公租房、廉租房的租金低於市場水平是通過兩個渠道得以實現的。土地租金的降低和建設成本的節約。相對於商品房開發商、最終的購買者,在土地出讓競價環節付出了相對的高租金,建設保障房的土地可通過劃撥等不經過市場競價的方式取得,甚至可以得到中央、地方財政和土地出讓金收入、地方公積金增值收益的補貼。地方政府劃撥土地用於建設保障性住房意味着放棄了土地出讓金收入。所以,我們應當將土地出讓金的市場影子價格與保障房租金中用於回收土地租金部分的二者之差視爲政府的隱性補貼和顯性補貼之和,視作政府的投入。尤其對於地方政府而言,這無疑是地方政府利益向受保障者的轉移。
建設環節,政府可以憑藉大買方的地位同開發商進行議價,從而實現降低建設成本的功能。通過這種方式,減輕合格承租者的經濟負擔。在整個過程中,政府活動涉及的交易成本不可避免。所以,無論是劃撥保障房專項用地,還是組織保障房的建設,乃至房屋建成之後的分配工作,都離不開地方政府的努力,需要這樣或那樣的成本投入。從經濟角度考量,地方政府建設保障房,肯定會有隱性和顯性的成本無法回收,靠“土地財政”滋養的地方政府恰恰不具備這樣的動機。尤其是在建設用地矛盾突出的地區,地方政府存在擅自將保障性住房用地性質改變爲商業開發用途從中漁利的動力。針對地方政府缺乏必要動機的問題,中央政府的指導精神缺乏可執行性,要通過經濟手段建立激勵機制也不現實,最終只能依靠命令和處罰等行政手段來解決。保障房建設必須成爲對地方政府的硬約束。
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