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《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》的修改已進入關鍵階段,如何完善征收補償制度依然是社會各界沒有達成基本共識的重大問題。農村集體土地和城市國有土地上房屋征收補償應從具體明確補償對象、科學設定補償標准、保證補償支付到位三個方面予以完善。
具體明確補償對象
《土地管理法》規定的集體土地征收補償主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。在這些補償中,地上附著物和青苗的補償對象是附著物和青苗的所有權,土地補償的對象除了集體土地所有權外是否包括農村土地承包經營權和宅基地使用權並不明確。《城市房屋拆遷管理條例》規定的補償對象是被拆遷房屋,被拆遷房屋所佔國有土地使用權的補償僅以被拆遷房屋區位價值的形式予以適當體現。
事實上,農村集體土地征收影響到的權利除了集體土地所有權、房屋等附著物和青苗的所有權外,耕地往往涉及土地承包經營權,建設用地往往涉及宅基地使用權、建設用地使用權。城市房屋拆遷所面臨的主要權利是房屋所有權和房屋所佔土地的國有土地使用權,而且從價值上講,國有土地使用權的價值往往要比房屋的價值大得多。
由此可見,《土地管理法》的征收補償規定忽視了對土地承包經營權和宅基地使用權等的補償,《城市房屋拆遷管理條例》規定的拆遷補償忽視了對土地使用權這一更重要權利的補償,有本末倒置之嫌。這兩部法律規定的補償沒有堅持『征收什麼補償什麼』的基本原則。
從邏輯上講,『補什麼』是『如何補』的前提,在沒正確具體確定補償對象之前,就不可能設置科學的補償標准。也就是說,忽視了土地承包經營權和宅基地使用權等權利補償的集體土地征收補償,以及顛倒了主次的城市房屋拆遷補償,不可能是尊重被征收人權利的科學合理的補償。
從我國的征收實踐看,征收補償對象的不明確甚至錯位已經引發了一系列嚴重問題。土地征收中補償對象的不明確在為地方政府壓低補償標准提供『方便』的同時,也為被征收方濫用權利漫天要價提供了借口。
鑒於《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》在征收補償對象規定方面存在的問題,這兩部法律在修改時應當直面這一問題。其實,2007年10月1日實施的《物權法》已經貫徹了這一思路,如該法第132條規定:『承包地被征收的,土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償』。
基於此,征收補償對象的確定應以『征收什麼補償什麼』為原則,區分征收過程中遭受損害的權利分別予以補償。即集體土地征收應當區分集體土地所有權、承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權等權利分別予以補償;城市房屋拆遷應當區分房屋所有權和國有土地使用權等權利分別予以補償。這樣不僅有利於尊重和公平對待被征收人的權利,為科學設置補償標准奠定基礎,同時可以有效防止因征收拆遷而引起的大規模突擊違章建設。
科學設定補償標准
根據《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》,現行集體土地征收補償主要以農業年產值為基數,很少考慮土地的市場價值;城市房屋拆遷補償根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素,以房地產市場評估價格確定,考慮土地使用權的價值不夠。總體來講,由地方政府主導制定的補償標准過低且不統一、不公平,不能充分補償被征收人的權利、利益損失。
從我國的征收實踐來看,主要由開發商『暗箱』操作的、『分化瓦解、各個擊破』式補償的基本特點是不公開、不公平、補償低,但也不乏過度補償的個案。補償的多少有時甚至取決於被征收人的斗爭能力和斗爭決心。毫無疑問,這樣的補償標准和實踐不僅不利於保護被征收人的權利,而且不利於征收的實施和公共利益的實現。
各國各地區法律規定的征收補償以征收所影響的所有權及其他權利為對象,補償標准遵循市場原則,即按被征收對象的公平市場價格給予補償。這樣的公平市場價格往往是買賣雙方願意接受的價格,例如我國香港地區規定的補償標准為『財產征收當日被征收財產的公開市場價』。
我國現行補償標准的改革完善應當統籌考慮以下幾個因素:一是補償標准的確定應當貫徹『損失多少補償多少』的基本原則,即原則上要以被征收權利的市場價分別確定補償價格。征收制度的本質是公權力強制取得私權利,但不能因此讓部分被征收人為了公共利益而做出特殊犧牲;二是補償標准的確定要『左顧右盼』、『瞻前顧後』。既要保護被征收人的權利,也要考慮曾經的大量被征收人、甚至社會大眾的感受;既要考慮克服過去征收中存在的問題,同時也要考慮國家的未來發展,尤其是我國獨具特色的土地制度的走向。
支付補償款的原則
《土地管理法》關於征收補償款的支付並無具體規定,《土地管理法實施條例》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有,安置補助費必須專款專用並根據具體安置情況處理。
理論上講,有權征收集體土地是縣級以上地方人民政府,征收補償款的支付義務人也是縣級以上地方人民政府。有權受領征收補償款的是被征收人、被拆遷人,包括農村集體經濟組織或擁有房屋、青苗等所有權的個人。也就是說,征收補償款的支付關系只能在縣級以上地方人民政府與被征收人、被拆遷人之間發生。
在我國的征收、拆遷實踐中,征收補償款往往是由開發商通過鄉鎮政府、村委會等組織逐級發放,造成了征收補償款被大量截留、拖欠、挪用、貪污等現象,侵害了被征收人、被拆遷人的利益。
《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》的修改應在前述明確補償對象的基礎上,以『征收補償義務人直接支付給權利人』為原則,明確規定征收補償款的支付義務人為實際行使征收權的縣級以上地方政府,征收補償款的領取權利人為權利因征收而消滅的集體經濟組織或個人,如集體土地所有權的補償支付給集體組織,而房屋所有權、土地承包經營權、宅基地使用權和國有土地使用權等的補償直接支付給相應的權利人,以避免補償不到位問題。
征收補償是征收制度的核心,限制政府濫用征收權力的最有效手段就是給予被征收人公正的補償。我國以及世界其他國家的征收實踐均表明,絕大多數征收爭議針對的是補償數額,而非公共利益。
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