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日前,有消息傳出,北京西二旗公租房項目開發建設將試點年租制——
公租房用地能否采用年租制?
中國國土資源報 2010年7月6日
餘星滌周楚軍
日前,有消息傳出,北京西二旗公租房項目開發建設已確定試點土地年租制,即70年的土地出讓金不用一次性支付。據本報記者向北京市國土資源部門求證,這是通州區政府向市政府上報的一個方案,目前市政府未明確由哪個部門牽頭這項工作,截至記者發稿時,也尚未批准這個方案。
目前,國家對政策性住房建設的決心很大,但在昂貴的土地成本和有限的財政投入約束下,住房保障之路走得並不十分順利。如何解決政策性住房建設難題?公租房試行年租制是否可行?本報記者為此采訪了中國人民大學土地管理系主任葉劍平教授、中國農業大學土地資源管理系主任朱道林教授,資深房地產評論員、房地產高級經濟師章林曉。
記者:公租房用地試行年租制在制度上是否存在障礙?
葉劍平:一次性收取土地出讓金是目前主要采用的有償使用方式,但年租制同樣也是一種土地有償使用方式,只是用得比較少。每年交租金和一次性交完租金都是有償使用,這在制度上沒有障礙。問題主要是在租金收取上,如何確定租金,如何收取,這些要有約定。推行年租制的一個好處是可以降低整個購房成本,另一個好處是年租制雖然使當期政府的收益減少了,但未來每一期政府的收益是持續穩定的,可以降低城市政府過度依賴土地出讓的衝動。
章林曉:公租房用地試行年租制,在制度層面上不存在障礙。住房和城鄉建設部等六部門《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》規定,除面向經濟適用住房對象供應的公共租賃住房,建設用地實行劃撥供應外,其他方式投資的公共租賃住房,建設用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。根據《城市房地產管理法》,土地使用權出讓是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者,由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》只是限制了居住、工業等各類土地使用權出讓的最高年限,並沒有就具體的土地使用權出讓年限作出規定,因此,對公租房用地試行年租制,在制度層面講是完全可行的。
朱道林:目前部分城市建設公共租賃房主要是為了解決新就業職工等『夾心層』群體住房困難問題,其本身是一種政策支持性住房,所以只能由政府出資建設,嚴格審查租住者的資格,使其真正起到解決夾心層住房困難的作用。既然是政府出資興建,就沒有必要采取年租制,直接以劃撥方式供地就是了。因為從嚴格意義上來說,公租房是政府出資建設的公共品,因為只租不售,所以始終是政府的財產,只用於解決住房保障問題。所以公租房建設對土地有償使用制度沒有影響,而僅僅是住房保障制度和政策的完善。
記者:可操作性有多大?實行年租制會不會增加政府的執行成本?
葉劍平:在可操作性方面,主要涉及租金的確定和調整。這在國外也是常見的。例如德國,原來叫地上權,在戰後,許多人沒錢蓋房,有的人有錢沒有地,有的人有地沒有錢,那麼就設置地上權,合作建房。他們在土地使用上也實行年租制,使用年限也設定為70年或90年,因為考慮住房要一代人或兩代人來居住。因此,年租制應該是一種長期、穩定、未來發展可預期的制度,租金應該是平穩的,使住的人有安居的環境。就北京這個試點而言,可以制定相應的地方配套政策,來確定租金水平和管理方式。就政府執行成本而言,這確實是一個問題,但現代的支付方式不需要增加太多的成本。即使從增加就業的角度,適度增加一些監控的人,也沒什麼不好。
章林曉:通過年租制租賃土地的最大難題,在於土地年租金的確定無法避開人為因素。如果在同等條件下,租賃給出價最高者,那實質上是在試行土地年租制的同時也實行了土地招拍掛,區別只在土地租金是一次性還是分年度交付。對於公租房來說,政府只要對房租(房價)實行了限價,地價則完全可以放開讓房地產開發企業競爭。因為在限房租(房價)的基礎上競地價,意味著開發商之間的競爭就是企業之間內部管理水平的競爭。這有利於吸引有實力有水平的開發企業參與到公租房的開發建設上來,有利於提高公租房的開發效率和質量。此外,在限房租(房價)的基礎上,采取競地價的方式而達成的公租房土地價格,土地出讓方依然是讓渡了一部分土地收益的,這是國家對公租房的補貼,在實際操作中也應當予以顯化。
記者:現在只是公租房用地試行年租制,那麼其他用地是否也可以實行年租制呢?
葉劍平:我個人認為,其他用地也可以采用年租制。由於產業昇級,有許多企業實際上已經破產或者生產虧本,應該退出而實際未退出的原因就在於他使用的土地在增值。由於土地的准公共品屬性,地價上漲是由社會進步帶來的,漲價應該歸公。如果改成年租制,在承租期間企業的產業昇級沒跟上,那麼下個承租期土地就不再租給你了。例如臺灣的新竹工業園,為了鼓勵高新企業進駐,開始可能采取低租金供地,但通過五年培育期進行觀察,看其產業的發展前景和創造稅收、帶動就業的能力,如果達不到標准,那麼土地就不再續租。所以可以通過年租制保護一些產業,鼓勵一些產業或者退出一些產業,真正起到土地政策參與宏觀調控的作用,這比通過其他手段『騰籠換鳥』要好操作得多。在我國從短缺經濟到物質相對豐富而且產能相對過剩的情況下,對土地出讓制度的完善和調整可能更加重要。以前政府推動城市建設的方法很簡單,就是賣地後投資,今後會有所不同,可以從土地出讓方面,促進產業結構的調整。
記者:年租制提出來是比較早的,但為什麼一直沒有大范圍實行呢?
葉劍平:土地租金一次性收取和分幾十年收取在數量上肯定是有差別的。從短期看,本屆政府收益有所減少,但從長期看,對地方政府是有益的。另外,年租制的施行體系也應該建立起來,就像基准地價一樣,可以制定基准租金,有了這個標准,以後財產稅的收取相應都能做。未來土地供應方式可能是多元化的。除了招拍掛出讓,還有年租制,甚至已有土地的產權人也可以在其使用期限范圍內、在符合土地規劃的情況下交易土地。在這個環節,通過收取土地增值稅防止其牟取暴利就可以了。與一家供應相比,在市場供應多元化的情況下,更有利於減少市場的波動。
記者:那土地年租制和物業稅有什麼關系?現在經常有人把土地出讓金收取和物業稅聯系在一起。
葉劍平:地租是所有者權益的體現,是產權的體現,而物業稅嚴格意義上講是財產稅,稅是為了公共開支強制性收取的,是公共權力的體現,這是兩回事。物業稅或者嚴格地說財產稅是物業管轄范圍之內政府的公共收益,說小一點,就相當於小區的物業管理費,是用於維護當地管理成本而收取的。因為按人頭不好算,所以按財產來分割。財產多,就多交一點。
記者:從公租房推開去,如何破解政策性住房投入和建設難題?
章林曉:政策性住房是對政府對社會相對弱勢群體的一種扶持,政府在保障性住房建設上負有義不容辭的職責。各地政府不僅要在土地的供應上實行政策傾斜,還應該通過財政撥款、發行債券、設立政府擔保基金等方式,給保障性住房開發建設提供資金支持。另外,我國房地產金融政策的當務之急,是盡快建立與政策性住房建設相對應的福利性金融體系,以便進一步破解政策性住房投入和建設難題,讓商業銀行承擔這個功能不太現實。
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