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天津市發改委示范小城鎮課題組
黨的十六屆五中全會提出,建設社會主義新農村是我國現代化建設中一項重大的歷史任務,要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求,紮實穩步地加以推進。黨的十七大進一步強調,要統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設。胡錦濤總書記指出,『要堅持統籌城鄉發展,在經濟社會發展的基礎上不斷推進城鎮化,可以加強城鄉聯系,在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置,有序轉移農村富餘勞動力,實現以工促農、以城帶鄉,最終達到城鄉共同發展繁榮。』『十一五』時期是我國加快推進社會主義新農村建設的關鍵時期,天津作為一個大城市,具有較好的統籌城鄉發展的條件和基礎,建設社會主義新農村應當有更高標准,更新追求,邁出更大步伐,努力實現科學發展和諧發展率先發展。
從2005年下半年開始,天津市結合本地實際,圍繞著破解農村小城鎮建設中普遍存在的土地和資金約束等難題,經過反復調查研究,探索了一條以宅基地換房辦法建設小城鎮推進社會主義新農村建設的新路子。『以宅基地換房』提出後,得到了國家有關部門的大力支持。國家發改委認為,天津市提出的『以宅基地換房』方式建設小城鎮,富有新意,符合我國保護耕地基本國策,有利於在建設社會主義新農村方面探索出一條新路子。國土資源部將天津列為全國城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點城市,並下達了第一批土地周轉指標。國家相關部委的領導同志也多次來津考察指導工作,給予很大的關懷和支持。
按照『宅基地換房』這一新的發展思路,本著『試點先行、逐步展開』原則,2005年年底,市政府批准在東麗區華明鎮、津南區小站鎮和武清區大良鎮、南北辛莊村、後蒲棒村開展第一批農村示范小城鎮建設試點工作。第一批『三鎮兩村』共涉及37個行政村,2.1萬戶、6.6萬農民,規劃建設小城鎮農民住宅291萬平方米,工程自2006年上半年開工以來進展順利,2007年年底竣工216萬平方米,4萬多農民喜遷新居。在第一批試點取得經驗的基礎上,2007年上半年市政府又批准在西青區張家窩鎮、津南區八裡臺鎮和葛沽鎮、漢沽區茶淀鎮、北辰區雙街鎮等九個鎮和三個村開展第二批試點工作,共涉及92個行政村,4.8萬戶、11.1萬農民。規劃建設小城鎮農民住宅563萬平方米。目前已有9個試點開工,開工面積達到254萬平方米,其餘3個試點也即將開工。
兩年多來的實踐證明,本市探索的以宅基地換房建設農村示范小城鎮的路子,符合科學發展觀的要求,符合天津實際,反映了廣大農民的意願,是解決農村小城鎮建設中土地和資金制約的有效途徑,是積極推進城鄉統籌發展的新探索、新思路、新途徑。
1以宅基地換房是城市郊區加快社會主義新農村建設的新途徑
以宅基地換房建設農村小城鎮,就是在國家現行政策框架內,堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自願的原則,高水平規劃、設計和建設有特色、適於產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民以其宅基地(村莊建設用地),按照規定的置換標准換取小城鎮中的一套住宅,遷入小城鎮居住。農民原有的宅基地統一組織整理復耕,實現耕地佔補平衡。新的小城鎮,除了農民住宅區外,還規劃出一塊可供市場開發出讓的土地,用土地出讓收入來平衡小城鎮建設資金。從而實現人口向城鎮集中,工業向小區集中,耕地向種田大戶集中,農民由一產向二產、三產業轉移,明顯改善生活居住環境,提高文明程度,享受城市化成果,真正實現安居、樂業、有保障。
(一)是破解農村小城鎮建設土地約束的切入點。土地是小城鎮建設的核心問題,在當前國家宏觀調控大背景下,不可能通過大量佔用耕地來建設新的小城鎮,必須以確保耕地總量平衡為前提,實現良性發展。通過以宅基地換房,將農民遷移到新建小城鎮居住,可以把布局分散、數量很大、使用效率很低的農民宅基地集中起來,統一整理復耕還田。整理復墾後的土地,會大大超過小城鎮建設所佔用的耕地,確保耕地沒有減少,實現了土地使用集約化。如,東麗區華明鎮試點,現有12個村共有宅基地12071畝,總人口41063人,新建小城鎮需佔地8427畝(其中農民住宅區佔地3476畝),宅基地復耕後不僅可以實現耕地佔補平衡,還可騰出土地3644畝。
(二)是平衡和解決農村小城鎮建設資金的重要手段。
小城鎮建設需要大量資金,依靠政府財力、農民自身積累顯然不可能。只能在土地上做文章,通過宅基地換房,讓土地流動起來,使資源資本化。建設小城鎮最大的制約因素是土地,最大的財富也是土地,在對農村建設用地整理的基礎上,應當把土地收益返還給農民,用來建設和管理好新的小城鎮,使農民享受到土地增值收益的好處。我們建設小城鎮,貫穿了這樣一種思考。在規劃建設新的小城鎮時,適當留出用於商業開發的土地,隨著人口的集中和城鎮規模的擴大,小城鎮可供商業開發的土地會大幅增值,通過『招、拍、掛』的方式,取得的土地增值收益用於平衡解決小城鎮農民住宅和公共設施建設的資金需求。如東麗區華明鎮試點用於農民還遷住宅和公共設施的建設資金約37億元,可出讓的商業開發用地預留了4000多畝,土地出讓收益預計達到40億元以上,實現了小城鎮建設的資金平衡。
(三)反映了廣大農民的願望。天津當前正處於城鎮化加速發展的時期,但城鄉之間的差距又十分明顯。這種差距主要體現在所享受的公共服務的種類、規模和水平上。農民對實施遷村並點建設新的小城鎮,盡快享受到與城裡人一樣的公共服務具有強烈願望。比如,無論經濟條件好壞,很多村民將孩子送到市區中小學上學,他們認為村裡的學校教學水平不高,寧願多出一些錢也讓下一代接受更好的教育,支付了比在本地上學高很多的費用。有的距離城市比較遠,農民看一次病僅路費就要花上50至100元。隨著農民收入水平的提高和對高品質生活的追求,產生了對城市生活的向往。農村基礎設施落後,也讓農民覺得生活的諸多不便,迫切希望居住和生存環境能夠得到改善,生活質量得到提高。
(四)符合天津發展現階段的要求。天津是沿海開放大城市,區位優勢明顯。近十幾年,經濟快速發展,整體實力顯著增強。當前,隨著濱海新區納入國家發展戰略,加快開發建設,農村土地的級差效應更加明顯。近郊農村的農民人均佔有耕地少,就業渠道廣,特別是這幾年從事工業、服務業的越來越多,對土地的依附性日趨減弱,傳統的村莊功能在逐步消失。宅基地換房適應了天津發展到當前這一歷史時期的要求,完全符合天津的實際。
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