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土地管理體制改革是天津濱海新區作為全國綜合配套改革試驗區,先行試驗一些重大的改革開放措施的四大重點之一,具有著極為重要的示范意義。
組建土地整理儲備中心濱海新區規劃面積2270平方公裡,但其中大概有1100平方公裡是屬於鹽鹼荒地,包括鹽鹼、灘涂,還有一部分低產農田。這1100平方公裡的荒地是未來加快天津濱海新區發展最重要的載體,如何把這塊荒地規劃好、建設好,是天津將來一個很重要的任務。
在此次國務院批復意見中,國家明確支持天津濱海新區進行土地管理改革。在有利於土地節約利用和提高土地利用效率的前提下,優化土地利用結構,創新土地管理方式,加大土地管理改革力度;開展農村集體建設用地流轉及土地收益分配、增強政府對土地供應調控能力等方面的改革試驗。
濱海新區現有500多平方公裡的鹽鹼荒地,都已全部進行了功能區規劃。按照濱海新區總體布局,共有七個功能區:先進制造業產業區、濱海高新技術產業區、濱海化工區、濱海新區中心商務商業區、海港物流區、臨空產業區(航空城)和海濱休閑旅游區以及若乾現代農業基地。
雖然擁有豐富的土地資源,但在國家實行『最嚴格的耕地保護制度』的大前提下,濱海新區建設用地非常緊張。濱海新區征地一度面臨著兩難的境地:如果把地先征過來則需要很大費用,政府沒有那麼多資金;要是不征,地價則會越走越高,這無疑將加大濱海新區招商引資的難度。為了緩解這種狀況,2006年6月濱海新區管委會和天津市國土資源和房屋管理局共同組建濱海新區土地整理儲備中心,把能征的地先征過來,同時集中力量進行農村建設用地使用權流轉的研究和實踐。
另一方面,土地整理儲備中心的成立也是旨在生成足夠多的存量土地,『濱海新區以大項目投建來迅速促成制造業基地,就需要大量的土地前期收購、整理、儲備,避免濱海長期以來的現用現征的倉促模式。』天津市國土資源和房屋管理濱海分局一位處長表示。
改革初期葛沽鎮成試點濱海新區土地改革的核心仍然是『土地變性』和『開發模式』。在此之前,四川、廣東、浙江等地均在農村土地流轉方面進行嘗試,天津濱海新區則以葛沽鎮為先期試點,初步展開農村集體建設用地及土地收益分配的改革。
葛沽鎮總面積44平方公裡,下轄25個行政村和6個居委會,戶籍人口5.1萬人。濱海新區成立時,除了塘沽區、大港區和漢沽區幾個行政區被納入之外,東麗區的無暇街和津南區的葛沽鎮兩個整建制鎮級行政機構也被劃入。葛沽鎮的乾部對自己鎮的概括是『麻雀雖小,五髒俱全』,它能成為濱海新區土地改革的先期試點區域,與這種『小全』不無關系。
根據土地改革試點方案,葛沽鎮在未來將徹底變為一個街道辦事處。葛沽鎮政府一位負責人透露,試點方案將把現在鎮轄的25個行政村變為多個居委會,農民轉變身份成為市民,葛沽鎮成為濱海新區城市的一部分。
農村人口失去土地轉為城鎮戶籍之後,對於16歲以下的,將一次性發放生活補貼;從16歲到退休年齡的,正常上保險;對超齡人員,發放生活保障。與此同時,對『4050』人員將給予更為優惠的政策。
對於失地農民的經濟補償,將根據各家土地的面積,每年按比例分配。補貼的費用,來自於未來新上工業、商業項目所增加的財政收入。據上述負責人介紹,隨著經濟增長,每年發放的收益必定會逐年增加。對於村裡的集體財產,將聘請第三方評估後招標出讓,所得資金由村民均分。
在葛沽鎮的試點方案中,以『上保險』加上『每年取得收益』的方式,取代了一些地方在耕地轉為城市建設用地過程中,一次性支付給農民征地費的做法。葛沽鎮政府人士介紹,征地費的做法在實際操作中面臨比較多的問題,一次發放量過大,而且一次性發放容易讓村民過早消費完補償所得。
村民變成市民之後,現在25個村的5.1萬名村民,將重新分片,歸入不同居委會。隨著居委會的設立,農民原有的土地,便轉為城鎮土地,經營和管理權限將收歸政府部門所有。
『我們的方案就是先期謀劃好,整體解決農村變城市的問題,堅決杜絕城中村問題的出現。』這位鎮負責人說。
從六方面進行突破和探索天津市國土房管局表示,濱海新區土地改革主要從建立區域性土地利用規劃體系等六個方面進行『大膽突破和探索』,高標准實施好濱海新區的土地管理改革。這六個方面是:一是創新濱海新區土地利用規劃管理模式,建立區域性土地利用規劃體系,突破現有行政界限,將濱海新區土地利用總體規劃納入法定規劃體系。
二是實行土地征收和農地轉用相對分離,按照『一次審批、分期實施』的原則,依據濱海新區土地利用總體規劃,將濱海新區5年城鎮建設涉及的農地轉用和土地征收總規模,一次上報國務院批准後,再根據建設需要和年度農轉計劃指標,適時實施農地轉用,保障重大工程項目用地供應。
三是建立征地補償和被征地農民安置新機制,將保障農民『生活水平不因征地而降低』和『長遠生計有保障』納入征地區片綜合地價,並開展留地安置、集體建設用地土地使用權作價入股、土地股份合作等多種征地安置模式試點。
四是試行集體建設用地土地使用制度改革,改革集體建設用地使用權取得和流轉制度,完善土地配置方式,推進農村集體建設用地流轉。
五是改革土地收益分配使用管理制度,完善土地收益基金專項管理,優化土地收益的支出使用結構,促進土地可持續利用。
六是完善耕地保護制度,探索耕地佔補平衡的多種途徑和方式,以優先保障濱海新區發展為原則,為濱海新區的發展提供土地資源保障。
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