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早在1998年國務院決定終結福利分房時,就已將住房保障體系規定為城鎮住房市場的主體。時至今日,中國房改已經走過了十年的歷程,以市場化、貨幣化為指向的中國房地產市場在改善城鎮居民住房困難局面、促進產業發展、增加稅收等方面曾發揮了積極的作用,但與此同時,各種問題也不斷顯現,在城市發展與利益博弈的雙重推動下,城市地價不斷創出新高,房價年年攀昇已成為一部分中低收入城鎮居民不能承受之重。近年來,各項調控房地產市場的政策不斷出臺,從2004年的『71號令』到2005年的『國八條』、『新八條』、『25號文』,再到2006年的『國六條』、『九部委37號文』,直至2007年的『24號文』,即8月7日國務院通過的《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若乾意見》出臺,明確提出要建立『多層次的住房保障體系』,標志著政府住宅調控思路的再次轉變。隨著24號文件的出臺,多層次住房保障體系被重新推到聚光燈下。廣州市委、市政府在貫徹落實24號文件精神,構建多層次住房保障體系方面先慮、先思、先覺、先動,在認識與實踐上都做出了頗有價值的探索,他們的做法與經驗既具開拓創新意識又具典型示范意義,值得我們認真地總結與思考。
一、廣州市建立多層次住房保障體系的主要做法
2007年兩會期間,全國人大代表、廣州市市長張廣寧在接受記者采訪時曾經講過一段語重心長的話:『房價是隨著經濟的發展而變化的,很多因素會影響,當然其中也有人為因素。老百姓不應該慌,政府在住房問題上,永遠保護著城市裡的中低收入者、雙特困戶或者經濟狀況不好的家庭。』(《廣州日報》2007-3-6)這番話不僅表達了一個執政者『權為民所用、利為民所謀、情為民所系』的政治情懷,而且道出了廣州市政府建立多層次住房保障體系的根本出發點與基本思路。
1.堅持『公平共享、解困扶弱』的原則,不斷擴大廉租住房保障范圍,實現對城市最低收入住房困難家庭『應保盡保』。
2005年,廣州市已通過廉租住房保障制度,實現了對人均居住面積不足7平方米的城市最低收入家庭的『應保盡保』,在廣東省排名第一。2006年,又根據自身經濟實力和居民的住房需求,將廉租住房保障范圍提高到人均居住面積10平方米(建築面積約15平方米)以下的最低收入家庭,廉租住房租賃補貼標准從每人每月230元提高到322元,廉租住房實物安置的租金標准為每月每平方米1元。是全國目前廉租住房保障范圍和標准最高的城市之一。由於保障范圍擴大而新納入廉租住房保障范圍的5643個家庭的住房問題在2007年11月得到全部解決。5643戶雙特困戶住房問題的解決標志著廣州城市最低收入家庭住房困難問題實現了較高保障水平的『應保盡保』,2008年以後新增的雙特困戶將實現當年發現,當年解決住房困難。
2007年8月7日,國務院出臺了24號文,廣州市結合自身實際,制定了《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法(試行)》,在結合實際貫徹落實國家住房保障政策方面先行一步。《辦法》進一步完善了廣州廉租住房保障政策,建立起以廉租住房為主要制度的住房保障機制。一是大幅提高了廉租住房保障范圍,收入保障線從以往的年人均可支配收入4680元提高到7680元;二是簡化、優化資格審核程序,從原來的四級審核、三級公示改為兩級審核、兩級公示,在確保廉租住房公平分配的基礎上盡可能親民、便民和利民;三是進一步完善了廉租住房『准入』條件,保障對象更加科學合理;四是根據保障對象的困難程度分層次適度給予保障,建立評分輪候制度,實行精細化、科學化管理;五是完善了廉租住房動態審核退出機制,通過人性化的退出機制保證廉租住房資源的公平分配和有效周轉;六是建立了廉租住房資金保障機制,促進廉租住房建設更加制度化和規范化。
2.加大經濟適用住房建設,改進和規范管理,加快解決城市低收入家庭的住房困難。
24號文出臺後,廣州市根據國家新精神和新要求,與前述的廉租住房實施辦法一起,制定了《廣州市經濟適用住房制度實施辦法(試行)》,進一步規范和改進經濟適用住房的管理。一是按照保障基本居住需求的原則,將經濟適用住房套型建築面積確定為60平方米左右。二是與廉租住房實施辦法相對應,簡化、優化了資格審核程序;三是更加科學、合理地確定保障對象,並根據困難程度分層次適度給予保障,建立了評分輪候制度;四是更加嚴格限制經濟適用住房上市流轉,上市年限從現行的2年提高到5年,並且上市交易時必須按市場差價的80%補交土地收益,5年內確需轉讓的由政府安排回購;五是將廣州一直堅持的限制單位自建經濟適用住房建設范圍,對單位自建經濟適用住房實行政府計劃管理、統籌分配等被24號文肯定的做法,以成文形式寫進了《實施辦法》。據此,『十一五』期間,廣州將繼續著力加大、加快政府保障型住房建設,規劃建設900萬平方米、11.43萬套的保障型住房,佔全社會住房供應總量的17%,是『十五』期間的4倍。按照這一規劃,到2010年,廣州戶籍人口中的低收入家庭的住房困難問題將基本得到解決。
3.發展中小戶型、中低價位限價商品住房,調整住房供應結構,滿足中等收入家庭的首次置業需求,以解決『夾心層』群眾的住房問題。
2005年起,廣州商品住宅價格一改多年持續穩定的局面,開始出現較快增長的情況,房價增幅超過居民收入增幅,導致中等收入家庭解決自住型住房需求的壓力不斷增大,出現了一批既不符合經濟適用住房購買條件又無力承擔商品住宅價格的『夾心』階層,作為經濟社會中堅力量的中等收入家庭的住房問題日益突出。針對中等收入階層的住房問題,廣州的做法是在尊重市場經濟規律的基礎上,通過適度、合理的乾預和調控,構建與中等收入家庭相適應的住房供應和消費層次。一是堅決落實國家90/70政策 ,優先發展面向中等收入有效需求的中小戶型、中低價位普通商品住房,不斷改善高端住房產品偏多、戶型偏大的不合理的住房供應結構。2007年,出讓的居住用地中90平方米以下戶型的居住用地達到74%,新批准建設的住房項目中90平方米以下戶型的佔72.5%。二是采取『限戶型、限房價、競房價、競地價』的辦法,供應限價商品住宅,在充分發揮限價房調整住房供應結構、穩定住房價格積極作用的同時,引導樹立與基本國情相適應的經濟、適用、節約的住房消費新理念,促進住宅產業的可持續發展。2006年8月至今,共公開出讓10宗限價房用地,用地面積96.8萬平方米,規劃建築面積178萬平方米,可供應限價房1.5萬多套。迄今為止,廣州是全國落實國家限價房政策最早、出讓土地規模最大的城市之一。
為規范限價商品住宅的銷售管理,進一步建立健全全市住房梯級供應和消費的政策體系,2007年,廣州市出臺了《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法(試行)》和《關於2007年、2008年限價商品住宅銷售對象、最高銷售價格標准的公告》。《辦法》和《標准》以對應滿足中等收入群體首次置業需求為原則,對限價商品銷售對象、銷售價格、戶型結構、銷售程序、退出機制等方面進行了規定。主要特點有:一是將限價房政策確定為一項在一定時期內需要堅持的住房政策和一項需要根據房地產市場運行情況靈活運用的調控措施。二是將當前限價房供應對象確定為中等收入階層首次置業群體。三是對限價房上市流轉、購買後再次置業進行限制,確保限價房資源惠及真正需要人群。四是制定了嚴格的銷售監管程序,確保限價房資源公開、公平、公正地分配。2007年12月廣州市首批843套限價房正式對外銷售,標志著廣州市加快構建完善的多層次住房體系的視野更加務實、思路更加完備、立足點更加科學。
4.加大、加快住宅供應,緩解供需矛盾。
住房供需矛盾是近年來房價較快增長的主要原因之一。針對這一矛盾,2007年廣州市加大了商品住宅用地供應,出讓商品住宅用地62宗、4.69平方公裡,是2006年的2.56倍,2005年的9.38倍。需要特別指出的是,廣州市注重通過盤活存量土地的方式來滿足民生用地的增長需求,已供應的居住用地中有27宗是盤活再利用已收回的閑置土地和爛尾地,較好地解決了增加民生用地供應與嚴控新增建設用地規模、可持續利用土地資源的關系。在加大商品住宅用地供應,緩解供需矛盾的同時,2007年,市建委、規劃局和國土房管局還對商品住宅開發建設涉及行政審批事項再次進行了優化、簡化,總體審批時限縮短了50%,重點工程審批時限更是縮短了70%,按時結案率超過98%。
5.積極發展住房二級市場。
2003年以來,廣州市相繼出臺了多項促進二手房交易的政策,積極推進以自住型需求為主流的二手住房市場的發展。例如,不斷放寬直至徹底消除房改房上市的政策障礙;促進二手房地產交易和權屬登記的事權下放工作,最大限度地方便群眾;簡化辦事流程,推進一系列便民政策和措施,二級市場成交量不斷擴大,2007年二手住房成交面積同比2001年增長181%,二手房市場已佔全部住房供應市場份額的47%,成為一手住房市場的有益補充,對穩定住房價格起到了積極作用。
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