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中國農村『護地組織』現象調查
中央近年實行了最嚴厲的土地保護政策,向一些地方政府的違法征地、賣地衝動頻亮紅燈。在日益激烈的征地矛盾中,視土地為命根子的農民群眾在屢屢上訪無果的情況下,開始由松散上訪走向聯合,通過推舉『護地代表』,成立『護地隊』、『農民維權聯誼會』等組織形式維護自身權益,在民間打響土地保衛戰。『護地組織』的出現說明,因稅費改革後逐漸緩解或處於隱性的乾群矛盾正被征地問題再次激發。基層乾部群眾呼吁,盡快改革完善征地制度,以剛性制度保障農民合法權益,共享城市化發展成果,增加農村社會的和諧因素。
地方違法征地,『護地組織』維權
半月談記者最近在安徽、江蘇、浙江、重慶、河南、陝西等地采訪大量的土地糾紛案件時,發現一個值得關注的新動向:無論在東部沿海還是中西部,都有『護地組織』在活躍著。他們或推選上訪代表,或成立『護地小組』。有的『護地組織』有『會長』,有的是黨員乾部成立的『護地黨小組』,有些『護地組織』就是從當年的減負組織延續下來的。這些『護地組織』通過家家戶戶湊錢獲得經費來源。較松散的『護地組織』,組織較大規模、長時間上訪。較緊密的『護地組織』,能集合相當人數,或與政府抗爭,或與開發商叫板。
陝西周至縣『為失地農民追討公道暗訪監督小組』成立於2004年6月。由於成功舉報3起土地違法大案,這個組織引來西安市長安區、未央區及扶風縣、涇陽縣的失地農民前來『取經』。近年來,該組織已走出陝西,先後到河北、山西、遼寧跨省調查非法征地案件。小組負責人、68歲的老黨員趙志賢認為:『黨章規定黨員有向黨中央反映問題的權利。我們寫的舉報信、調查報告署的是真名、真姓,不是暗地活動,私下活動。』
許多基層乾部反映說,有的地方規定,當地出現集體上訪兩次,重復上訪三次,越級上訪兩次,全年信訪工作考核就要一票否決。在『發展衝動』和信訪壓力的雙重作用下,各地在征地中出現『大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決』。農民往往依賴『護地組織』來為自己最大限度地維護權益。
半月談記者調查發現,『護地組織』的產生,往往是地方政府不規范的征地行為引發(如降低補償標准,擅自擴大征地范圍),農民往往先上訪求助法律渠道維護正當權益,但是由於信訪失靈,不得不組織起來。
信訪失靈催生『護地組織』,高壓行政加劇農民抗爭
不少『護地組織』的成員反映,農民之所以寄希望於他們,是因為正常的上訪途徑走不通。陝西周至縣『為失地農民追討公道暗訪監督小組』成員朱俊彪告訴半月談記者:『過去農民鬧減負,負擔重,苦些累些,有土地還能生存;現在沒了土地就沒法生存。在出現征地糾紛後,農民們一開始選擇的是正常信訪,但告到地方不起作用,於是不得不越級上訪,而訪到北京後,通過層層批轉,處理權還是到了下邊,經常是上邊批了,下邊不解決。』
蘇北一個『護地組織』的成員手裡拿著17個信訪回執對記者說,這些年走信訪的路子,不知道費了多大勁,到頭來還是沒解決問題。
由於一些地方政府本身是征地違法主體,出現矛盾後,不但不與農民協商解決,反而強制打壓,致使矛盾激化,加速了『護地組織』的形成和發展。
朱俊彪說,地方政府征地時對農民『說不服就打、打不服就抓,抓不服就押』。陝西周至縣為了壓服反對征地的農民,以『妨礙公務罪』將景文斌、張建高、張聯孝等反對征地的農民逮捕後五花大綁游街示眾,非法羈押140餘天。涇陽縣在王橋鎮、永樂鎮征地過程中,以乾擾企業施工秩序、妨礙公務為由,將『護地代表』王振江、張宏國先拘留後勞教。
重慶市綦江縣政府強行征用古南鎮春光村一社、四社,尖山村三社、四社的農用地時,遭到村民強烈反對。公安部門對於不同意征地的村民,以涉嫌擾亂企業單位秩序為由,傳喚到當地派出所訊問或拘留。
『護地組織』異化苗頭不容忽視
『護地組織』在產生之初,往往旨在維護農民的正當權益,但在與地方政府的角力中得到一些利益後,有的組織活動從維權異化為爭利。馬鞍山市國土局局長王海風告訴記者,當前農民的土地維權意識大大增強,但是也有一些農民不知道哪些是合法權益。有個叫謝元林的人到許多被征用土地的村莊宣傳,『你們給我錢,我幫助你們爭取利益』,每當有土地糾紛,便自己拍攝,自己解說,刻錄光盤到各地上訪。另外有個叫洪臘英的『護地代表』到各地上訪,先後收了老百姓2萬元。
此外,一些『護地組織』的參與成員已經不單純是農民。周至縣『為失地農民追討公道暗訪監督小組』除有3名黨員外,還發展部分企業下崗職工、政府落聘乾部和村組乾部作為外圍人員參加活動。該組織從單純反映土地問題,發展到反映企業改制、用人腐敗等問題。
專家認為,『護地組織』的產生,在一定程度上維護了農民權益,但如果沒有正常的渠道和機制緩解農村征地矛盾,『護地組織』的發展有可能失控,對農村社會和諧穩定造成負面影響。
讓失地農民分享城市化成果,不要『一腳踢』
構建和諧社會,就要統籌協調各方面利益關系。失地農民無法分享工業化、城市化帶來的利益,生活陷入困境,是當前征地矛盾最難解的疙瘩。目前各地征地主要采取『貨幣安置』,農民稱之為『一腳踢』,造成了大批『種田無地、就業無崗、社保無份』的游民。他們農民不像農民,市民不像市民,出門是寬敞的馬路,抬眼是工業廠房,但無路可走,無地生存。
2004年9月中旬至12月中旬,重慶市南岸區南坪鎮在上個世紀80年代初至90年代中期征地安置的數千名『農轉非』人員,成立了由30多名骨乾組成的『農民護法維權聯誼會』,持續長時間上訪。在應對這一事件時,南岸區委書記張季提出:既然被征收土地的農民進了城,就要讓他們分享城市化的成果,要讓他們和市民一樣納入城鎮的醫療體系、教育體系、就業體系和保障體系,纔能治本。近兩年,重慶市南岸區大力構建針對失地農民的公共財政體系:一是努力解決困難群眾子女教育問題,建立1000萬元的教育基金;二是設立1000萬元的特別救助基金,全面落實最低生活保障制度;三是設立1000萬元的紅十字醫療基金;四是實施『24小時就業制』。南岸區的這一作法構建起了城市化利益分享機制,成功化解了失地農民的怨氣。
蘇南、浙江一些財力富足地區探索實施的『土地換社保』,優先安排就業崗位,比較好地解決了征地矛盾。但是,從更深層次來看,納入社會保障體系等舉措只保障了農民的生存權,但是並沒有保障其發展權。今天的土地種糧食,可能幾年後隨著農業技術水平、農業產業化程度的提高,同樣的土地種植珍稀蔬菜或瓜果,每畝土地的年利潤是幾萬元,是以前的十幾倍。而隨著土地這一重要生產資料的失去,失地農民顯然失去了發展權。而『安排就業崗位』的農民一旦下崗、失業,不可能像國有企業職工有許多補償性政策。
改革征地制度,確保農民參與權、知情權
『護地組織』折射出當前征地制度、地方政府征地方式的種種缺陷。許多土地研究專家和基層乾部群眾認為,我國的工業化、城市化仍將持續,必須加快土地制度改革。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。
當前,征地程序忽視農民意願,先向上級報批再向農民公告,強迫農民接受相關條件,是征地矛盾產生的關鍵原因。因此,增強農民在征地時的參與權、知情權至關重要。由於土地非農化涉及中央政府、地方政府、企業、農村集體、城市居民、農民等多種行為主體或利益相關者,土地非農化過程中的公眾參與是協調多方利益、有效落實土地管理政策的重要制度安排。
南京農業大學副校長、中國土地問題研究中心主任曲福田認為,應建立土地征用方案事前公告、聽證和審批制度。今後地方政府征地,應當事先向社會公告征地用途,聽取社會各方尤其是被征地農民的意見,在征地用途得到社會和被征地農民的認可後,再委托審計機構、會計機構對被征用土地的市場價格進行審核、評估。征地機構在參照被征地的市場價格的基礎上,擬訂征地補償標准,並征求被征地農民的意見。之後,由征地機構把土地征用方案與附有征地方案、補償和安置等方案的社會聽證意見等材料一並上報到上級主管部門予以審批。為了增強征地過程的群眾性,對征地方案的確定和補償費用的分配及使用,必須經2/3以上村民或者村民代表同意。事實上,如果征地是真正為了公益事業還好說,用於商業開發的征購,僅僅用『征地程序合法、征地補償到位』來約束地方政府的行為,在農民利益巨大失衡面前,征地矛盾難以根本化解。
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