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社會中介機構在各類腐敗問題中扮演不光彩角色的案件不斷浮出水面,一些中介機構已經成為除腐敗官員和不法商人之外的另一只腐敗『黑手』,如果沒有這些『腐敗中介』,很多腐敗運作根本不可能進行和得逞。
社會中介服務作為市場社會的一種自主協調機制,其本質規定是中立和誠信。我國社會中介機構信用缺失,久為人們所詬病。加強對中介機構的監管,已經成為深入反腐敗不可回避的一項緊迫任務。
中介機構六大涉腐伎倆
當前我國正處於由計劃經濟加速向市場經濟轉軌的過程中,由於轉軌過程賦予了中介機構特別是經濟鑒證類中介機構以某種獨特的權力,一些中介機構乾起了充當腐敗中介的勾當,成了某些腐敗官員和社會上的不法商人合謀瓜分國有資產和掠奪社會公眾的幫凶。概而言之,中介機構有6大涉腐伎倆。
提供虛假的財務鑒證,幫助上市公司『圈錢』。對會計師事務所幫助企業做假賬,提供虛假審計意見,人們早已耳熟能詳。一些會計師事務所協助不夠條件的企業包裝上市,發布虛假的財務信息,幫助上市企業和證券公司『圈錢』,這已成為我國證券市場的痼疾。至於通過數字游戲幫助企業騙取榮譽、獎勵和銀行貸款,逃避稅收,掩蓋經營管理特別是財務管理中的問題,更是成了一些會計師事務所的看家本領。
故意低估國有資產,在國企改制中協助腐敗分子化公為私。在國有企業改制過程中,資產評估是一個必經程序,而且是談判和交易的一個重要基礎。一些腐敗官員、原企業負責人或社會上的買家與資產評估機構互相勾結,故意低估企業資產,使國有企業被低價折股或被原企業領導人和其他買家低價控股和購買,造成國有資產大量流失。這已經成為當前腐敗的『重災區』。
土地評估翻手為雲,覆手為雨,協助腐敗官員和投機商大玩『空手道』。在國有經營性土地使用權出讓和國有企事業單位土地使用權有償轉讓的過程中,購地者與腐敗官員和土地評估機構互相串通,故意壓低土地價格,謀取暴利。在房地產抵押貸款中,開發商與評估機構勾結,故意高估房地產價格,空手套白狼,騙取銀行巨額貸款。一些精於此道的高手幾個回合就成為巨富。某市一房地產開發商購買一國有企業的18.61畝土地,該市的一家土地評估公司第一次評估價為121.59萬元。通過三方串通,第二次評估價降為59.6萬元,並以此低價成交。三個月後,開發商為申請抵押貸款又請這家土地評估公司對這塊土地進行第三次評估,評估價上昇到287.9萬元。開發商還嫌不過癮,又串通銀行內部的評估機構做出第四次評估,評估價飆昇到620.36萬元,以此獲得280萬元的巨額貸款。同一塊土地,四次評估,翻手為雲,覆手為雨,每一次都是算計國家,肥了個人。
與供應商、承包商和采購單位、業主單位及監管機構人員互相勾結,操縱招投標。在建設工程招標和政府采購中,一些承包商、供應商與業主單位。采購單位領導、招標采購管理監督機構有關人員、招標采購代理機構惡意串通,搞假招標,進行腐敗交易。
在司法領域提供虛假鑒證,為法官辦人情案、關系案提供技術支持。一些鑒定、評估、拍賣機構與法官、律師內外勾結、沆瀣一氣,搞虛假鑒定、虛假評估、虛假拍賣,把打官司變成『打關系』。在諸如此類的腐敗問題中,中介機構都充當了『腐敗中介』的不光彩角色,為腐敗交易提供了程序性和技術性支持,使腐敗交易披上合法的外衣。
一些中介機構依仗權力背景和壟斷地位,大搞強制服務和亂收費,甚至只收費不服務。如稅務事務所向企業收取高額稅務代理費和諮詢費,以及培訓費等等。在辦規劃許可證時,要收測繪費、放線費;在辦征地許可證時,要收土地測量費;在辦房屋產權證時,要收面積測量費和房產評估費;到銀行貸款,要收資格評審費,等等。若不接受這些『服務』,事情就辦不成。同時,在收費中使用的票據混亂,事業性收費與服務性收費不分,偷、逃稅現象嚴重。一些中介機構為了拉業務和謀求權力部門、特殊行業授予其壟斷地位,不惜以高額回扣、高比例分成為誘餌。通過這種方式,大多數中介業務被權力部門和特殊行業指定的中介機構瓜分。如企業驗資由工商部門指定,企業資信評估由銀行指定。企業年檢、審計由企業主管部門指定,與資產評估有關的業務由國資部門指定,與土地有關的中介業務由國土部門指定,與司法有關的中介業務由司法部門指定,銀行、石油、郵政、通訊、煙草、電力等垂直管理部門的中介業務由上級指定,等等。某市農行與某會計師事務所的協議上寫明:『中介費按四六分成』。這些做法不僅違背了公平競爭原則,而且助長了一些單位私設『小金庫』和貪污私分等腐敗行為,腐蝕了乾部。
何以淪為腐敗幫凶
中介機構卷入腐敗,原因是多方面的,舉其要者,有以下幾點:
特殊的產權結構,中介難中立。我國的中介機構與發達市場經濟國家的中介機構在形成過程和中介對象上有很大差異。後者是適應市場需要自發地發展起來的,其中介的對象一般是獨立的私人主體,他們對交易中的損益具有同樣的敏感性,誰也不會甘心當『冤大頭』。這一特點決定了發達國家的中介機構從總體上看比較注重市場信譽。只要中介的兩方不存在結構性的力量失衡,中介機構不存在利益衝突問題,其誠信就能較好地維持。近幾年美國證券市場的誠信坍塌有著治理結構失衡、利益衝突、監管機制滯後的復雜背景,它並不能證明一般意義上的市場治理機制的失敗。而我國的中介機構絕大多數是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,從過去的政府管理職能中分離出來的,其中介雙方往往一方是私人主體,另一方則是國有資產的經營管理者或所有者代表,以及作為行政管理者的政府部門。在這種特殊格局中,即使沒有中介機構,也容易發生合謀和腐敗交易。正如有的經濟學家指出的,政府和國有企事業單位頻繁地作為買家和賣家出現,會帶來一個後果,就是采購人是『為了別人花別人的錢』,並不在乎真假優劣,並沒有積極性懲罰假冒偽劣,他們甚至還會跟賣者合謀,故意采購質劣價高的物品;他們作為資產或資源的賣方,是『為了別人賣別人的東西』,不會在乎是否賣出好價錢。買賣雙方這種極不對稱的關系,使中介機構很難保持中立,容易發生三方勾結,通過共同損害國家來使各方得利。這也說明,對我國中介機構的監管,比對發達市場經濟國家中介機構的監管,要艱難得多。
權力乾預,『逼良為娼』。目前我國的中介機構從總體上看仍然受制於權力機構,缺乏獨立性。這種依附性主要表現在兩個方面:一是一些中介機構與主管部門還沒有完全脫鉤,在組織機構、人員安排、財務關系和執業要求上受制於主管部門;二是公共部門掌握著中介業務的指定權,實際上也就控制了中介機構生存的命脈。由於這種依附關系,中介機構也就難以拒絕客戶和官員的不正當要求,包括腐敗要求。
利益衝突,不能自持。營利性中介結構要在競爭中生存和發展,追求利潤是無可厚非的。而另一方面,由於中介機構掌握著重要的程序性權力和專業性權力,必然受到來自中介兩方的利益引誘和利益脅迫,堅持客觀公正,就難以攬到業務。在這種激烈的利益衝突中,中介機構往往難以自持。
人員素質低,職業操守差。目前中介機構普遍存在人員老化,業務資質低,職業操守差,產權模糊,缺乏長遠預期,不注重聲譽等問題,從業人員的機會主義和道德風險嚴重。
法律約束和監管不力,參與腐敗成本低、收益高。在發達市場經濟國家,中介機構的行為受到以普通法和法庭所構成的法律體系的約束。以訴訟方式進行的事後監督,或受到專業監管機構的監管,包括事前規范、事中檢查和事後處罰在內的全程監督。有的還要受到法律和專業監管機構的雙重監督。中介機構卷入欺詐和腐敗丑聞,不僅可能受到行業內監管機構或政府監管機構的嚴厲處罰,而且責任者還要承擔民事賠償責任乃至刑事責任。即使這樣復雜的制度體系,也未能成功防止中介機構卷入欺詐丑聞,如美國的安達信公司。我國目前對中介機構的管理主要側重於事前審批,存在嚴重的法律缺位和監管缺位。對中介機構卷入欺詐和腐敗丑聞的賠償訴訟和刑事訴訟幾乎是空白。行業自律性監管也尚未建立或疲軟乏力,個別成立了專業監管機構的行業,監管的力度也明顯不夠。如中國證監會對一些幫助上市企業搞欺詐的會計師事務所的處罰,僅限於警告、沒收非法所得、罰款和撤銷直接責任人的執業資格,最嚴厲的也不過吊銷許可證。與上市公司『圈錢』的暴利和股民的損失相比,這樣的處罰顯然偏輕,不足以起到震懾作用。
如何治理『腐敗中介』病
加強對中介機構的監管,必須從我國特殊的國情出發,借鑒發達市場經濟國家對中介機構監管的成功經驗和做法,吸取其失敗的教訓,采取多種措施,進行綜合治理。
首先,對中介機構要准確定位。鑒於我國特殊的國情,對中介機構在性質上應劃分為兩類:一類是從事民間主體之間的中介服務、進行自主性的民間協調的中介機構,如大多數經紀類、服務類中介機構。對這類中介機構應定位為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。其設立應采用注冊登記制,淡化行政審批,放寬市場准入,鼓勵公平競爭,減少行政乾預。其中立和誠信主要由市場本身所固有的信譽機制和法律去維護。另一類是從事與公共部門有關的中介業務的中介機構,如國有企業資產評估拍賣,國有土地評估拍賣,以及其他公共資產評估拍賣,進入司法執行程序的資產評估拍賣,公共工程的招標和公共物品的采購代理,國有銀行貸款的資信評估(在國有銀行完全商業化以前),作為企業注冊登記管理環節之一的驗資,上市公司的財務信息鑒證,等等。對這類中介機構目前應定位為非營利性事業機構,其設立要提高門檻,嚴格審批,適當限制競爭。目前《政府采購法》對采購代理機構就是這樣定位的,但必須與主管部門徹底脫鉤,實行自主管理。這是適應我國特殊的產權結構、防止權力乾預和利益衝突的有效辦法。
第二,要建立健全中介機構執業的法律規范和監管體系。對於在競爭性領域從事營利性中介服務的中介機構,即上述第一類中介機構,應建立法庭訴訟和行業內自主監管相結合的監管體制。對於非營利性中介機構,即上述第二類中介機構,應建立政府監管、行業自律和法庭訴訟相結合的體制。為此,應在《民法》、《刑法》及有關經濟法中對中介機構違法及其認定,民事賠償和刑事制裁的標准以及訴訟方式等作出明確規定。建立健全中介機構執業的准則和標准體系,賦予行業自律機構和政府專業監管機構以業內處罰和行政處罰的權力。行業自律機構和政府監管機構要對中介機構執業情況進行定期或不定期的檢查和稽查,發現問題及時處理和糾正。一旦中介機構卷入腐敗和欺詐丑聞,迅速啟動行業自律機構和專業監管機構執法程序或司法調查和訴訟程序。對中介機構違規違法行為的行政處罰、民事賠償和法律制裁,應當是懲罰性的,而不應當是補償性的。
第三,加強對中介機構執業情況和誠信度的信息披露。行業監管機構要加強對中介機構的資質管理,根據中介機構的資產規模、技術力量、人員規模、從業時間等,確定中介機構的資質等級和執業資格。建立中介機構信用檔案,認真記錄中介機構從業情況,包括失信情況,並向公眾和社會征信機構開放。授信人、社會公眾和征信機構可以在不通知有關中介機構的情況下,對他們的信用記錄進行查詢。積極開展行業內的信用評級等活動,加強社會輿論對中介機構的監督。
第四,深化產權改革,推進對外開放,加強中介機構從業人員的業務培訓和職業道德建設。要借鑒發達市場經濟國家中介機構發展的經驗,加快中介機構產權制度改革,積極探索建立有限責任制和合伙制中介機構,逐步實現中介機構興辦主體、投資主體和所有制結構的多元化,加強中介機構內部的監督制約。中介市場應逐步實行對外開放,與國際接軌,讓國內中介機構與外國中介機構進行平等競爭,在競爭中得到發展和提高。要重視對中介人纔的培養,堅持中介從業人員的任職資格制度,推行科學嚴格的專業資格考聘方法,有條件的高等院校應開設培養中介機構緊缺人纔的專業,如在工商管理中增設資產評估專業、經紀人纔專業、拍賣師專業等。與此同時,加強對現有中介從業人員的培訓,提高他們的業務知識水平和職業道德素質。這種培訓可以由政府專業監管機構組織,也可以由行業自律機構承擔。總之,要全面提昇中介機構的整體素質。