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我國當前城市經營的內涵與實質
觀察迄今為止關於城市經營問題的討論,可以發現已經形成了涇渭分明的贊否兩論。有人盛贊城市經營是『城市建設的全新理念』和『城市發展方式的革命』,也有人認為『城市經營在性質上屬於政府的「越位」行為,不宜提倡』。那麼,城市經營究竟意味著什麼?
關於城市經營的內涵,目前可謂是眾說紛紜。有人將其歸結為『政府在市場經濟條件下,運用市場的手段對城市的各類資源、資產進行資本化的運作與管理』。也有人提出,經營城市是『把城市當成一個特殊的產業來經營』,要『以市場運作的方式經營城市,實現投資主體多元化,項目營運市場化,設施享受商品化』。
從這些抽象的概念中,實際上還是很難把握城市經營的廬山真面目。馬克思說過,一個行動要勝過一打綱領。要准確理解城市經營的實際內涵,最好還是來觀察一下各地政府在經營城市的口號之下到底作了些什麼。根據大量有關城市經營的實例進行歸納整理,我國目前的城市經營主要可以分為以下幾類。
一是通過土地出讓獲取收益。這可以說是大多數城市的城市經營的最主要內容,因為這對政府而言是一條最為便捷和大宗的收益渠道。據國土資源部統計,到2002年底,全國累計收取土地出讓金達到7300多億元。在很多地方,來自土地出讓的收入規模甚至可以與稅收收入相匹敵,成為城市建設的重要乃至主要的資金來源。
二是通過建立基礎設施項目投資回報補償機制,吸引外資和民間資本進入城市基礎設施建設與運營領域。
三是向外部投資主體出讓政府所擁有的資產的所有權。包括出售政府擁有的中小企業、辦公樓等等。
四是利用政府掌握的特許經營授權的職能,對城市公共設施的特許經營權、以及依附於公共設施之上的冠名權、廣告設置權等進行拍賣轉讓。
五是將一些原來由政府直接從事的市政事業委托給民間企業去做,如清掃保潔、垃圾收集、街道兩旁綠化、市政設施維護等等。
實際上,上述這些城市經營活動究其實質,可以進一步區分為這樣兩類。一類屬於城市政府為彌補其履行職能時遇到的財源不足,而在獲取資金收入、或吸引外來資金投入方面所作的努力,可稱之為『資金獲取指向型』城市經營。還有一類屬於城市政府為提高公共服務的效率,而在公共服務部門引入市場機制的努力,可稱之為『服務效率指向型』城市經營。從我國迄今為止的城市經營實例來看,顯然是資金獲取指向型城市經營佔據了絕對主導地位。
城市經營熱在我國興起的根源
城市經營的概念在國外早已有之。在日本,1971年就有一本名為《城市的經營》的書籍問世。在該書中,時任神戶市長的宮崎辰雄先生將城市經營的內涵概括為:高效地提供城市公共服務;涵養稅源以確立城市的財政基礎;與市場經濟所導致的外部負效應相對抗,維護公共的利益。從所介紹的神戶市的范例內容來看,神戶市的城市經營雖然在資金獲取方面做得相當出色,但仍是把提高公共服務效率放在首位的。為了更好地把握市民對市政管理的需求,神戶市實施了對全體居民的問卷調查,並建立了審議會、市政監督員、市政懇談會等多項制度,積極推進居民對市政的參與。為了盡量減小市場經濟帶來的外部負效應,市政府與當地的大企業簽訂了『公害防止協定』,明確了減少污染排放的目標與責任。宮崎辰雄先生認為,一切行政活動的終極目標都是最高效地提高市民的福祉水平,如果說企業經營的理念是『以最小的成本獲取最大的利潤』,那麼城市經營的理念就應當是『以最小的市民負擔獲取最大的市民福祉』。
與發達國家的情形相比,我國近年來興起的城市經營偏重於資金獲取指向型,且熱度之高、來勢之猛可謂前所未有。造成這種現象的根源,最主要的原因有以下兩點。
第一個原因是地方政府的事權與財權的不對稱。我國在1994年實施了分稅制改革,改革的一個基本目標是提高中央財政收入佔全部財政收入的比重。1993年時這個比重為22%,2002年上昇為54.9%。但是,這次分稅制改革由於種種因素的制約,並沒有解決事權與財權不清這個我國財政體制多年來一直存在的缺陷。而且在財力大量向上集中之後,地方政府的職能、職責范圍幾乎絲毫未變,使得地方政府的財力與事權及支出范圍極不相稱。要乾的事多而來自稅收渠道的收入來源少,必然迫使地方政府千方百計地尋求一切可能的收入來源。在這種情況下,城市政府對城市經營表現出高度的熱情是很自然的事情。
第二個原因是,在現行土地制度之下,土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間。同時,我國快速的工業化和城市化進程又對土地的從農業用途向非農業用途、從低收益用途向高收益用途的流轉有著巨大的需求。因此,城市政府能夠從土地的使用權交易中獲取總量巨大的收益。根據有關專家的研究,2001年,各級政府從土地一級市場獲得的土地收入為1318億元,佔政府財政預算外收入的38%。如此巨大的收益為地方政府在經營城市的口號下大力推進土地批租提供了巨大的動力。
綜上所述,當城市政府一方面面臨著財源的入不敷出,一方面看到了可以通過征地實現的巨大收益時,對於以經營土地為核心的資金獲取指向型城市經營自然而然地趨之若鶩。這是城市政府在現行制度約束下的必然選擇。
當前城市經營存在的主要問題
根據前面的分析,我國的城市經營從一開始就是以資金獲取指向型為主導的。雖然獲取資金的目的應當是為了更好地履行提供公共服務的職能,但在缺乏必要的制度約束的情況下,手段往往取代了目的,獲利最大化取代了公共福利的最大化。根據相關報道進行歸納,當前城市經營中存在的主要問題有以下幾種。
一是圈地賣地盛行。眾多跡象表明,我國已經出現了新一輪的圈地熱。2000年以來,『開發區熱』卷土重來,各級開發區紛紛設立,圈佔了大量土地。根據國土資源部的調查統計,目前我國各類開發區規劃面積合計已達3.6萬平方公裡,而幾千年來形成的建制鎮以上城市建成區面積不過是3.15萬平方公裡。城市政府以行政手段征地後批租的無本萬利,加上賣地收益全歸在任政府官員支配的吃子孫飯機制,構成了圈地賣地熱的巨大動力。
二是城市政府與開發商聯手剝奪農民。在現行制度下,政府和用地企業分享了土地用途轉換的收益,農民則基本被排除在外。根據有關研究,2001年政府從土地一級市場上獲得的收入為1318億元。房地產業是公認的『水很深』的行業,主要就指的是誰能夠通過關系得到比較廉價的土地,誰就有可能獲取暴利,發生在幕後的權錢交易為反腐敗斗爭增添了太多的任務。而政府對被征地農民的補償標准過低,根本無法與國家賦予農民的長期且有保障的使用權、收益權和轉讓權對等。一個時期以來,一些地方出現的征地引發尖銳的社會矛盾、群體衝突乃至流血事件的發生,已經充分暴露了這一問題的嚴重程度。類似的現象在城市拆遷安置問題上同樣存在,且隨著城市房地產開發力度的加大日益突出。
三是市政公共服務商業化,以犧牲市民的福利水平為代價換取政府收入的增加。一個比較典型的事例出現在公廁經營權的拍賣上。2003年10月30日,青島市的一個移動公廁的經營權以20萬元成交。城市政府通過拍賣確實獲得了可觀的收益,但這收益卻必然要轉嫁為市民的負擔。上述移動公廁經營權的獲得者就准備把收費標准定為5元錢,引起了輿論的關注。有人指出,憑借地理優勢和壟斷經營搞天價收費,在這種前提下的公共事業民營化,將利潤最大化放在了首位,這必將使公共服務的生產和消費都有失公平。
四是變相攤派,加重企業的負擔。一些城市為了籌集建設資金,想方設法地向當地的企業化緣。比如有的城市廣場,主要設施分別由當地的企業出資興建。還有一些城市存在大量依托政府從事經營的中介機構,實質是政府壟斷的以經營為名進行收費的工具。政府依托行政權力向企業化緣,企業即使不情願也很難拒絕。城市政府的政績上去了,企業卻加重了負擔,降低了經濟效益和在市場上的競爭能力。
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