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在新世紀初的政府工作報告中,國家已明確地把建立廉租住房供應保障體系作為政府的工作重點之一。北京市也把它作為『十五』計劃中的一項重要任務;在市政府關於我市『十五』計劃的綱要中,更明確提到『建立廉租住房供應體系』,從而將廉租房問題提上了首都建設的重要日程。北京市政府還為此出臺了『關於北京市城鎮廉租住房管理試行辦法』。這些,對於北京市廉租住房的建設無疑起到了積極的作用。
但是,正因為我們有所行動,纔發現這其中尚有一些深層次的問題需要研究,並加以重視,其中最主要的問題是:
廉租住房適用對象范圍過窄
關於廉租住房的適用對象,目前我們只局限於具有『非農業常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭』。按這樣的界定,根據市房地局2000年10月底的調查摸底數可知,城八區中的適用住戶為3.2萬戶,僅佔其全部住戶總數的1.36%,適用人群的面顯得狹窄了。根據我市的客觀情況,有三個因素不容忽視:
其一,以2000年我市人均工資收入15726元為參照數字,按目前經濟適用房的平均價格考慮,假定買房消費佔收入的65%,餘下35%作為最低生活必須,則買一套20餘萬元的房,加上住房補貼,也要熬上二十年以上。如果申請貸款,則平均月還款能力只有851.83元,遠達不到眼下銀行最低的月還貸款1145.6元(以借款20萬元,按揭30年計算)的要求,銀行根本不可能給予貸款。這樣看來,要這些人購買住房是不現實的,這樣一個群體顯然不是上面所說的1.36%能包括進去的。
其二,我市現有200餘萬外來務工人員,他們之中的絕大部分,目前則是靠著在城鄉結合部『私搭亂建』,或租用居民住房來解決住的問題,成為社會不穩定因素中的一種。顯然,這一個廉租房的適用群體還沒有納入到市政府解決廉租住房的考慮范圍之中。
其三,越來越多地出現在現代城市人群結構中的單親家庭(據統計,單親母親約佔已婚婦女的10—15%)及日益增多的老齡群體中的『空巢家庭』,對廉租住房也有著特殊的需求。
這樣看來,以上提到的這些群體都應該包括到廉租住房適用者的范圍中去。
住房改革的政策制定要充分考慮最廣大人群的實際接受能力
從當前推行的房改政策來看,已具有鼓勵絕大部分居民買房(即住房私有化)的內容傾向,這對於一個尚處於社會主義初級階段的發展中國家來說,是不太現實的,因為大部分居民的收入水平尚未達到這個標准。最近,我們在市區內的危房改造區調查時了解到,低收入人群所佔的比例是較高的。調查中,47%的無房戶有較強的購買需求,但是有需求不見得有能力,因為這部分家庭中,普通職工家庭的比重較大,購房乏力。我們在德勝門外危改區曾做過1000戶的典型調查,其中『下崗戶』(或無業戶)佔總數的一半以上。
從世界上某些發達國家看,美國的住房私有化率為63%;英國為67%;這說明,即使是在這些發達國家,租房居住者群體的比例也有30%以上。香港有成片的廉租房區,新加坡的公有住房也佔著相當的比例。根據我國當前的經濟水平及百姓實際購房承受力的實際,住房私有化率要在短時期內達到98%以上,是不太現實的。我們的實際情況、外國(地區)的一些參考數據,是住房改革政策的制定者應該充分注意到的。
北京的城市結構形態缺乏對住房制度改革後的應變考慮
城市的生活居住用地不能僅有一類居住用地(低層高檔區)及一般居住區(高、多層住宅區),也應該有為社會弱勢人群生活的廉租住宅區,這樣,對合理組織城市生活、方便生活管理等都有一定的積極意義。就以北京200萬外來務工人員的租住用地為例,即使只有一半的人口要租廉價住房,按人均最低10平方米的用地標准計,也要佔去10平方公裡之巨。按人均最低7.5平方米的建築面積計,也需要提供750萬平方米的廉租房,這是一個不可忽視、也無法回避的現實問題。
專項資金緊缺,使廉租房的供應保障體系面臨無米之炊
據了解,我市目前僅准備了8000萬元專項資金,按最低的基建標准來估計(即每平方米建築綜合投資1500元,每人僅佔6平方米房子),也僅能安排不到1萬人的居住需要,與上面提到的種種適用人群相比,顯然杯水車薪了。所以,安排專項資金、積極擴大廉租房源是當務之急。
總起來看,廉租房的建設是個涉及諸多方面的系統工程。基於對廉租住房存在問題的思考,提出以下建議:
切實提高對建立廉租房供應保障體系的認識。廉租房既要有供應,更應該提高到有保障的高度來認識,纔可以漸漸消除供應緊缺,以致搖號抓鬮的現象。我們應該全面而准確地理解中央所提出的『供應保障』的完整概念,應把建立廉租房供應保障體系的工作提高到貫徹『三個代表』思想、維護社會穩定的高度來認識。
清楚界定廉租房的適用人群。北京市政府在『十五』計劃綱要中,已明確提出建立廉租房供應體系,是為『切實解決中低收入家庭的居住問題』,而新出臺的試行辦法中卻把適用對象界定為最低收入人群。『中低收入』與『最低收入』有著明顯的差異,所謂中低收入,應理解為低於我市平均收入人群,亦即低於平均月工資1311元的人群,其比例顯然高於市房地局於2000年所做的1.36%(指廉租房適用者在城八區住房戶中所佔的比率)的數據———按經驗測算起碼要在30%左右。另外,外來務工人員、老年人、單親家庭等特殊人群對廉租房也有著特殊的需求。隨著北京市廉租房建設的深入,建議對廉租房適用人群做專項調研,以便做到心中有數。只有掌握了這些數據,纔能逐步實現北京市廉租房有『保障』的目標。
加快開放住房三級市場。北京市房地產的二、三級市級的開放滯後,已經拖了住房改革的後腿,也影響到廉租房的房源供應。我們應該學習外地的先進經驗,降低租賃住房稅費門檻兒,積極拓展規范化的住房租賃市場,成立住房協會或房屋租賃公司,整頓住房中介市場,加快廉租房市場的規范化、社會化和專業化。
建立激勵機制,增加廉租房源。市政府應出臺新的規定措施,對從事商品房開發的開發商,要規定其開發商品房的同時,必須分擔適當比例的廉租房建設指標,以保證房地產開發與住房改革中廉租房建設與供應同步推進。
制定配套政策,完善補貼辦法。應該對廉租房稅費方面做更大幅度的調整,而現行的危改拆遷辦法不宜整體套用。廉租房適用人群既然界定為中低收入家庭,其家庭收入就存在著較大差異,房租補貼標准則應按不同的收入,分檔次給予不同標准的補貼,使適用人群的租金負擔更趨合理。
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