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4月23日中國經濟時報發表了《問題多多積怨深深北京危改面臨叫停》一文,引起了面臨危改居民的強烈反響,他們紛紛致電本報,表示深深的感謝和極大的支持。有的說報道句句是實,說出了他們的心聲,十年危改給他們造成的心靈創傷今天終於有人爲之申訴和撫慰;有的希望媒體繼續對此問題進行採訪報道,認爲“非典”災害終究會過去,而危改拆遷對家的毀滅和對公民基本權利的損害給人們造成的恐慌和絕望是永久的;有一位“海歸”的軟件公司經理對記者說:“我不怕‘非典’,家園都快沒有了,應該有的財產就要被剝奪,誰還有心思考慮生死問題?”他是牛街危改二期的一位私房主。
近幾年,危改拆遷引發的訴訟越來越多,規模越來越大,其中涉及的法律問題非常之多,廣大居民十分關心,爲此,記者與業界知名的資深律師高智晟進行了廣泛交流。
在危改拆遷中公民的基本權利受到大規模侵犯
中國經濟時報:國家對公民的房屋和土地的使用權是如何進行法律界定的?如何認識地方政策法規與國家法律的一致性?
高律師:我注意到《中國經濟時報》近期關於北京危改拆遷問題的報道文章,“問題多多積怨深深”,是對多年來該領域引發問題的恰當概括。中國追求法治目標的最大桎梏,莫過於法律對強勢利益集團的讓步以至服從,縱觀目前在房屋拆遷領域的情勢,這種問題尤顯突出。
公民私人擁有的房屋和土地使用權的法律界定問題涉及非常廣泛,上有國家的根本大法《憲法》,中有調整民事主體人身權利和財產權利的基本法律《民法通則》以及調整該領域的專門法律《城市房地產管理法》,還有相當數量的其他下位法律、規章及政策,均對保護公民房屋和土地的使用權作出了明確的規定。房屋(含土地使用權)作爲極其重要的私有財產,無論從一般財產所有權角度,還是從特定財產所有權角度,法律的強制性規定應當是非常明確的。
我國目前實行的是土地所有權與使用權分離的制度,國家雖然擁有城市土地的所有權,但城市土地使用權實際上掌握在國家、集體、公民和外商四類不同的房地產權利人手中。國家不能直接將集體、公民和外商擁有土地使用權的土地進行劃撥或出讓。
這裏有一點可以肯定的是:北京市有關土地使用權出讓、房屋拆遷(含危改拆遷)的地方性規章及政策與《憲法》、《立法法》等國家法律法規存在着衝突。
1992年頌布的《北京市實施〈中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例〉辦法》,將國家《暫行條例》“劃撥用地”條目下的第四款“法律、行政法規規定的其他用地”修改爲:“北京市人民政府批准的其他用地”,自行擴大了北京市批准劃撥用地的權力和劃撥用地的範圍。1993年9月,北京市又出臺了房地字93第524號文,對“危改”用地實行所謂“先劃撥、後出讓”政策。這實際上賦予了北京市、區兩級政府任意成片劃撥土地的權利,致使土地開發後的收益幾乎全部落入開發商手中,造成國家土地出讓金的巨大損失,也給一些不法分子提供了違法犯罪的空間。
2001年11月1日起公佈實施的《北京市房屋拆遷管理辦法》(下稱《辦法》)的第一條明確了它的制定依據是國務院《城市房屋拆遷管理條例》(下稱《條例》),但其制定的《辦法》內容無論從法律的實體方面,還是從程序角度均遠超出了《條例》的調整功能。
如《辦法》第23條第1款規定“拆遷人應當委託有資質的房地產價格評估機構對被拆遷房屋進行評估。”第2款規定“被拆遷人對評估結果有異議的,應當持有其委託的評估機構出具的評估報告向區、縣國土房管局提出申請,由區、縣國土房管局指定評估機構複覈,並按複覈結果補償。”這是非常荒唐的。這不僅僅體現在對《立法法》及《條例》的明顯違反,更荒唐的是,將解決糾紛的權力交給了糾紛雙方中的一方。
《辦法》第15條規定對於雙方不能達成拆遷補償協議的由同級政府裁決後可向人民法院起訴,這在法理上也值得商榷。嚴格來講,涉及民事主體權利的訟爭,最經濟、最合理的應當是以民事訟爭程序予以解決。
中國經濟時報:房地產商進行危房改造的商業開發是不是要與居民的房屋和土地的使用權進行交易?
高律師:開發商運作危改涉及居民房屋及土地使用權的權屬動態轉移,它無疑屬於一種平等主體之間的買賣交易行爲,應當遵從法律對這類關係的強制性規定。
《房地產管理法》、《土地管理法》和《城市規劃法》規定獲取土地使用權必須經過法律程序。土地使用權實際上是一種財產權,土地權屬的轉移是財產權的轉移,屬於民事行爲,必須遵循“自願公平、等價有償、誠實信用”等民法基本原則。開發商與房屋和土地使用權所有人之間是平等協商的民事關係,不是行政隸屬關係,必須在雙方達成一致的情況下,通過法定程序完成房屋土地權屬的轉移。
中國經濟時報:開發商與被拆遷居民簽訂合法的合同應當包括哪些內容?
高律師:合同的內容應體現平等及自願原則,對被拆遷房屋的價款、補償方式及對被拆遷房和安置補償房的區位、用途、面積、實現方式及期限都必須有明確的、具體的且不違反法律和社會公共利益的約定。合同的形式也必須是書面的。
中國經濟時報:如何分析、界定公房和私房(主要指擁有解放前的地契和房契)的財產權屬?
高律師:無論公房還是私房,其財產權屬的法律確定按照現有法律精神,應當以一定的要式權屬證書來確認。但現實中房屋所有權的權屬取得成因還相當複雜。比如,有買受並辦理產權證書的取得、有買受而未辦理產權證書的取得、有歷史原因而取得、有繼承祖上產權卻始終未辦理現行證書的取得(諸如解放前的地契和房契)。其權屬界定應適用民事基本法律及民事政策。對無現行所有權證書的,應從其取得房屋所有權的方式、歷史原因、佔有期限、周圍羣衆的歷史認知等公允及善良理念予確認。涉及訟爭時應促其辦理法律權屬證書。
有學者提出適時實現土地所有權的明晰化、私有化等問題,這實際上涉及對法律結構的大規模改造,在現有體制下的可操作空間不大,單一機械地從立法角度解決不了問題。
中國經濟時報:強制拆遷的法律依據是什麼?
高律師:強制拆遷是有法律依據的。但類似目前這種強制拆遷之舉斷無法律依據。按憲法、基本民事法律及專門法律規範,強制拆遷只能強制被拆遷人依法履行自己與拆遷人在自願的基礎上形成的具有強制拘束力的協議義務。
強迫一方必須將財產按照另一方所喜歡的價格和方式成交,這是荒蠻時代的笑話。而在現實的存在中,它確是一種犯罪之舉。
中國經濟時報:作爲危房改造立項,地方政府無償劃撥土地使用權給開發商有什麼法律依據?
高律師:這涉及三個方面的法律問題:一、以這種形式劃撥土地使用權程序本身的法律和合理性問題;二、這是否涉及國有資產被違法處置問題;三、這種做法嚴重侵犯房屋所有權人的合法財產所有權問題。國家已通過一系列法律明確規定城市房地產開發用地的土地使用權取得應由無償“劃撥”制改爲有償“出讓”制。
若是爲了國防、外交及其他涉衆公益之舉,在保障房屋所有權人利益的前提下,可以用這種方式劃撥土地;但若純爲房地產商業運作,無償劃撥土地顯然是於法無據。
法律能不能保護弱勢羣體的合法權益?
中國經濟時報:大量的被拆遷居民爲維護自己的合法權益學法、用法、打官司,他們在有些方面的法律素養可以說不比你差,但卻無一勝訴,絕大部分是法院不予受理。是不是他們確實“於法無據”,正像有關部門所說的“這是國家的土地,我們想怎樣幹就怎樣幹”?
高律師:俗話說久病成良醫,艱難而曠日持久的房屋拆遷訟爭磨練出無數的“知法者”。這是唯一令人欣慰的。多年來這一領域高喊“於法無據”的聲音不輟,您切不可以爲那是無知使然,其實是爲了謀奪利益的無恥使然。有的機構、部門對規則的輕蔑態度令人深深的失望。如果政府部門不敬畏規則,在我國目前大環境下,對公民利益保護的不確定因素將愈演愈烈
中國經濟時報:近幾年,北京城區法院的訴訟案顯示出令人關注的特點:一是相當大的數量都與拆遷問題有關;二是集體訴訟較多,動輒十幾人、幾十人,上百人、上千人的訴訟也不少見,甚至出現建國以來罕見的萬人大訴訟;三是這些訴訟大多數不被受理,即使被受理也絕無勝訴的可能。您怎樣分析這種現象?
高律師:這是一切對國家抱有責任感的法律工作者的恥辱。一個有希望的社會,國家一定爲之預製一種平衡不同利益勢力的公器——法律。而當法律一旦喪失固有的邏輯、功能,成爲強勢利益的走卒,社會危矣對房屋主的苦苦訴求裝聾作啞,用規律性的敗訴結果來“棒喝”房屋或土地使用權交易關係中的弱勢一方,法院的角色錯位於此爲甚!這無論如何也不能被說成是爲了“穩定”。這種獨特現象背後的利益影響不言自明,一些司法機關已由社會公信及利益平衡器變成了爲利益集團守利的工具。
中國經濟時報:對於涉及危改拆遷的糾紛,聽說曾有一種說法:“人大不準討論,法院不準受理,新聞媒體不準報道”。作爲一名法律工作者你如何解釋這種做法?
高律師:只有憲法才能用如此“高度”施以這種禁令。這個說法令人不寒而慄!它折射出對依法治國的訴求是何等蔑視。如此,焉能保護一般的個體訴求?!
長期以來,講真話是需要有所顧忌的這本身就反映出我們與公民社會的遙遠距離。您切不可以爲那是一種簡單的封建作風,自古無利不起早,奧妙盡在其中。
中國經濟時報:由於拆遷引發的文物破壞災難,行政管理機關能不能承擔法律責任?
高律師:在我國,關於文物權益,廣義地講有兩方面:一個是其歸國家的所有權,一個是惠及人類精神文化生活的文物權益。需要指出的是,在我國,政府行爲導致了文物災難後幾乎無承擔責任的可能。因爲首先是沒有一個可供操作的糾舉制度,不痛不癢的行政處罰也由他們自己糾舉並處理,這就像天方夜譚一樣。而任何公民、法人及其他組織對政府的類似違法行爲均不得起訴,立法者在制定法律時就以“穩定”的高度特別對此堅決強調。
典型案例呼喚憲法的救濟程序
在對高律師就拆遷涉及的上述十個法律問題進行訪談之後,記者還向他描述了採訪調查的幾個典型案例:
崇文區磁器口東一巷13號70多歲劉鳳池,是清帝愛新覺羅氏的後裔、志願軍一級二等傷殘軍人,擁有138間半私宅,但他的房屋和土地使用權根本得不到應有的承認和補償,到前些日子爲止,他的龐大私產已被強行拆毀剩下一個小院子,儘管他在院牆上刷了“還我產權”的標語,但對拆遷公司不停的侵擾和破壞無濟於事。他穿着醫院病人服向記者哭訴:“我曾用鮮血和生命保衛我的祖國,但此時我卻不能保衛自己的家園,不能阻止我的政府剝奪公民合法的私有財產。”
劉老的鄰居——崇文區西馬尾衚衕20號的李長華,儘管他的窗戶被砸爛、院牆被毀、水電被切斷,但在屋頂上插着的五星紅旗昭示着他捍衛自己權益的堅強決心。在沒有簽定任何拆遷協議,也沒有合法的強制手續的情況下,他被捆綁起來,10多萬元人民幣現金、部分物品被搶走,家電被砸。他在制止有人偷偷拆劉鳳池家的屋瓦時被歹徒用磚頭砸破了腦袋。
東城區民安胡同13號的皮樹鳳反映,他們這一片(民安危改小區三期)開發商在沒有拆遷許可證,居民沒有見到什麼文件、簽定任何協議的情況下,就已被夷爲平地;位於朝陽門危改小區的新鮮衚衕居民受到拆遷公司的暴力侵擾,有的住戶上班回家後才發現自己的一間房已被拆了,報警也沒有用……
崇文區金魚池危改小區的居民反映,這個被演繹成話劇“萬家燈火”的“樣板工程”實際上早就被媒體報道爲“豆腐渣工程”,有的承重牆、地板或屋頂是斜的、陽臺是歪的,一個76平米左右的房子“硬傷”達十幾處之多,而且該小區樓房周圍的地基大面積塌陷;東城區海運倉危改小區的居民也反映,有些房屋的質量十分低劣,簡直就是危房,欺詐行爲嚴重。他們還不約而同地道出了一個事實,即開發商通過建築面積的縮水或膨脹大肆搜刮百姓,謀取暴力。
令人關注的是,這些危改小區居民的維權意識普遍較強,儘管他們都知道打官司很難贏,甚至有可能被利用走司法程序強拆,但他們都準備了十分詳實的自己被侵權、被損害的證據材料,有政策法律文件彙編,也有厚厚的現場照片集。擁有西城區新街口西校場小二條23號私房的李春明,在中央電視臺做攝像工作,他不僅用攝像機將自己的房屋、財物被強拆、強遷的過程以專業水平準確、細緻地記錄下來,而且還幫助同遭此劫難的其他人把這些“罪狀”一一形象保留。他們相信像這樣大規模侵犯公民基本權利的行爲總有一天會受到法律的清算。
“高律師,有時我一閉眼睛,腦海裏就浮現出那些被採訪居民悲苦的淚眼、哭訴無門的身影以及一提起危改就惶恐不安的神情。”記者忍不住這樣表達心中的不安和焦慮。
高律師總結指出:這一切問題的主要癥結是憲法的權威、憲法的審查制度及其司法保障作用缺位。
當前,許多政府部門認爲自己有至高無上的權力,法律只是一件華麗的衣服,用時即穿,不用時即扔。將國家法律授予的權力、自己授予自己的權力、有時甚至是爲了謀奪他人的法律權利而授予自己的權力,用來尋租謀利。《憲法》及《立法法》等法律規範都沒有給自己設立有效的救濟程序,不能遏制行政“執法”領域中違反上位法、規章的現象,這樣何以保護一般個體的權利。
因此我建議:
一、設立專門的機構,賦予其對違憲行爲的審查權。審查的對象包括一切國家機關、政黨、社會團體、企事業單位、個人所實施的行爲,該程序的啓動者可以是一切社會組織和個人。
二、抽象性行政行爲納入行政訴訟法調整的範圍之中,以保證違法的行政規範能夠及時得以撤銷,社會個體的權利能夠及時得到救濟。可以將訴訟權利的實現權授予全體社會個體,即違法的行政規範無論是否侵害了社會個體利益,只要社會個體有理由認爲該行政規範的存在侵犯了國家的法律秩序,就可以啓動訴訟程序。