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從1980年至今,國家和各省、自治區、直轄市共頒布了有關涉外房地產政策法規一百多條。由於涉外房地產政策規定較多,內容復雜,筆者僅對用地、房地產開發經營及稅收政策進行評析。
一、涉外土地政策
1980年以後,我國允許外商投資企業(包括外資企業,中外合作經營企業,中外合資經營企業)的經營者和其他外商使用我國的土地,這便產生了涉外土地使用權。外商投資企業的用地政策,是我國頒布的較早的涉外房地產政策。其用地較之《城市房地產管理法》的規定,有一定特殊性。因此,外商投資企業用地除遵守《城市房地產管理法》的一般規定外,同時執行《中外合資經營企業法》(1979年公布、施行,1990年修訂)、《國務院關於鼓勵外商投資的規定》(1986)、《國務院關於加強外商投資企業用地管理工作的通加》(1987)、《中外合作經營企業法》(1988)、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)等有關外商投資企業建設用地的規定。另外,地方政府如福建、北京、上海、天津、浙江、山東、四川、湖北、海南、江蘇等地根據國家政策原則先後因地制宜地制定了外商投資企業使用土地管理和優惠政策。這些地方性政策法規對其他地區引進外資開發房地產具有很重要的參考價值。
涉外用地政策在吸引外資,促進經濟發展中發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟體制模式的建立和國有土地制度的改革,涉外用地政策逐漸暴露了一些問題,尚有須完善之處。
1、土地使用權的取得形式落後,國家收入大量流失。
外商投資企業取得土地使用權在政策上存在兩種方式:①采取繳納場地使用費通過劃拔取得建設用地或者中方合資合作者以土地使用權折股投資而取得土地使用權。②通過有償出讓和轉讓的方式取得土地使用權。盡管在政策上國家有規定,逐步實行有償限期使用土地。如1992年國務院《關於發展房地產業若乾問題的通知》第一條指出『涉外工程建設用地,要逐步采用土地使用權有償有限期出讓的辦法』。但是在實踐中,卻存在著兩方面的問題:
第一,由於我國土地使用權有償出讓轉讓制度實行較晚,並且土地出讓金比場地使用費高許多,所以,很多外商投資企業都盡力爭取通過支付低廉土地使用費的方式或者尋求中方合作伙伴的方式取得土地使用權,而不采用繳納土地出讓金的方式取得土地使用權。
第二,土地使用權出讓包括三種主要形式,即拍賣、招標和協議。招標和拍賣形式具有競爭因素和市場機制,能夠給國家帶來較高的土地收益。而協議出讓的土地多不能真實反映出土地的價值,隨意性很大,大大低於通過招標、拍賣形式形成的市場價格,所以協議出讓土地弊端很多。在外商有通過協議以較低價格批租土地機會的情況下,為了獲得較大的經濟利益,外商必定會努力爭取獲得協議批租土地。
以上兩種情況在我國各地普遍存在。這正是由於我國在外商投資企業用地政策上的不統一性,致使外商投資企業盡可能的『避重就輕』,即合法地以較低的土地使用費取得土地使用權,其後果是造成了國家收入大量流失。
因此,我國應盡快把外商投資企業用地納入市場出讓軌道,即只能通過招標和拍賣形式出讓獲得土地使用權。如果招標、拍賣條件確實暫不具備,也應掛牌出讓並使其價格反映價值,不應該為了尋求引進外資而盲目降低土地出讓價格。目前深圳、福州、廈門、廣州、上海、天津等地己部分實行拍賣、招標、掛牌方式,相信隨著房地產市場的健全,隨著我國涉外房地產政策的完善,招標和拍賣會成為土地出讓的主要形式。
2、涉外土地審批權擴大現象嚴重,國家土地收益大量流失。
1988年7月,國家發布了《擴大內地省和有關部門吸收外商投資審批權限的通知》。隨之,一些地方政府相應地制定了相關政策。1991年,福建省頒發了《下放外商投資項目審批權限簡化審批程序》;1992年北京市發布《關於配套下放外商投資項目審批權的通知》等等。這些政策的發布,無疑為外商在中國投資創造了更便利的條件。同時1992年國務院《關於發展房地產業若乾問題的通知》第一條中規定『出讓土地使用權的審批權限不得層層下放』。但是有些地區出讓土地時,缺乏審慎的態度,隨意擴大國家政策的規定,突破或下放批租土地的審批權;有些地方更是不顧國家政策規定,自立出讓土地的最長期限;還有的地方領導為了加快城市建設,在房地產開發上急功近利,過分遷就外商的要求,甚至外商要哪塊地就給哪塊地;個別地區甚至自行立法,無償或低償為外商提供土地,致使國家土地收益大量流失。這些情況說明,我國對外商批租土地的管理工作亟待加強,同時我國的涉外土地政策更應嚴格。否則,國家將遭受重大損失。
二、涉外房地產開發管理政策
對外商投資開發經營房地產采取什麼政策,一直存在不同看法,這在我國的涉外房地產政策當中亦有體現,表現為對涉外房地產的限制、鼓勵、引導並存,其中存在以下幾方面問題應予改進。
1、我國加入WTO後,涉外房地產政策滯後的問題。
隨著我國加入WTO,外商投資產業方向進行了重大調整。如1995年頒布,1997年修改並正式實施的《外商投資產業指導目錄》限制外商投資乙類第十四條『房地產業(不允許外商獨資)』。但我國在加入WTO中,建設領域房地產業的對外承諾指出『從事房地產開發的企業,除高檔房地產項目(高檔賓館、高檔公寓、高爾夫球場等)不允許外商獨資外,其他房地產項目沒有限制』。為此,2002年國務院頒布《外商投資產業指導目錄》,並同時廢止了1997年發布的修訂後的《外商投資產業指導目錄》。新目錄鼓勵類外商投資產業包括『八、房地產業:1、普通住宅的開發建設』;限制類包括『八、房地產業:1、土地成片開發(限於合資、合作);2、高檔賓館、別墅、高檔寫字樓和國際會展中心的建設、經營』。因此在國家調整了利用外資政策、調整投資產業方向後,相應的涉外房地產政策更不能適應當前涉外房地產業發展的需要。
2、優惠政策帶來的不平等競爭問題。
我國對外商投資企業的各項優惠政策,如稅收政策等,一方面對吸引外資發展我國房地產業產生了積極的效果,另一方面也帶來了內資房地產企業與外資房地產企業間,因稅費地價等不一所形成的投資效益差距。由於競爭不平等,目前存在著國內開發企業向特區和沿海城市集中,並追求與外商合資合作的傾向。甚至,還出現不要或少要外商投資,只要合資合作名義以降低稅率地價的假合作情況。這種結果,不僅加大了國內各地開發建設的不平衡,而且也給國家財稅造成損失。另外,外資可以涉入內銷商品房市場固然可以加快城市舊城改造的步伐,但同時必然要引發地價與房價上漲,這主要是由於外資在競投土地時,有在地價上壓倒本地開發公司的實力。
引進外資經營房地產在我國房地產領域發揮著重要作用,如有利於彌補內地經濟建設的資金不足;有利於促進城鎮建設和經濟發展速度,改變城市面貌,帶動居民居住水平的提高;有利於吸收有關方面的先進技術和管理經驗,提高內地房地產業的整體水平;有利於創匯,增加財政收入等。但是由於涉外房地產法規政策不健全,涉外房地產發展經濟活動還存在許多問題,除了前文所述,還存在諸如對外商投資經營房地產企業資質審查不嚴,對外商投資經營房地產業的管理體制混亂等問題。另外涉外房地產政策本身也存在問題,如對在外商投資房地產問題上,哪些項目鼓勵,鼓勵多少;哪些項目限制,限制多少,沒有具體的說明。使一些外商投資企業鑽了法律的空子,從中盈利,造成國家經濟的損失。只有加強法制建設,依法規范和引導涉外房地產業的發展,纔能促進涉外房地產業的正常、有序、持續、健康的發展。
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