3年前在杭州率先試行的土地儲備制度，目前已經推廣到全國1000多個城市。在政府、開發商、市民這三方利益的博弈過程中，這一政府壟斷土地一級市場的制度到底扮演了一種什麼樣的角色？

　　土地儲備制度＝高高的房價？

　　-杭州的樓市目前呈現的是一種灼熱的狀態。無論是什麼樓盤，只要一開盤，就是一通瘋搶。本地媒體的評價是：搶房子就是搶錢！

　　-杭州市土地儲備中心上交杭州市財政的資金，每年以56%的比例遞增，從1997年的幾個億，上昇到去年的40多億。上交的比例是出讓價的55%。

　　-去年6月，杭州西湖邊的一塊地竟拍出了每畝1800萬元的天價，總額比第二位高出1.7億。

　　-土地儲備制度最早起源於上個世紀80年代初的香港。在全球實行土地國有的國家裡，目前只有馬來西亞和中國實行土地儲備制度。

　　□本報駐滬記者謝春雷馬凌

　　9月初，杭州發行量最大的晚報刊登了一條讓當地房產商和市民普遍關注的新聞——《杭州勁『拋』土地意味著什麼》。文章說現在至年底的4個月內，杭州市土地儲備中心將『拋』出1360畝房產開發用地，比去年一年招標出讓的總量還要多。

　　杭州土管部門一位負責人在文章中分析，這種加大土地供應量的調整將至少持續到明年，他預料杭州的房價會因此走向平穩。

　　9月6日，在接受記者采訪時，杭州市國土資源局局長朱寅傳———其身兼土地儲備中心的負責人———否認了『勁拋』1360畝的說法。但他也承認，杭州土地儲備中心的確希望通過控制土地拋出量，達到『穩定』房價的目的。

　　幾年來，杭州很多區塊的樓市價格已經翻番。在一次又一次令人吃驚的上漲後，許多市民帶著美好的期盼，預測房價馬上就要降了，卻往往事與願違。

　　成立於1997年的杭州市土地儲備中心，最初的目的僅是配合杭州國企改革，盤活國企存量土地與城市規劃的矛盾，現在它『吞吐』著杭州所有的經營性土地，已成為杭州房地產市場的宏觀調控工具，也是官方心中『構築大都市，建設新天堂的排頭兵』。

　　它的出現改變了杭州房地產業的利益格局，也成為杭州房價持續上漲背後令人關注的一個焦點。

　　只漲不落的杭州房地產市場

　　1999年，溫州人餘先生以每平方米約2700元的價格在杭州城西一舉買下剛剛開盤的28套商品房。當時杭州的樓市還沒有熱起來。2001年，等這個樓盤全部售完時，房價已昇到每平方米近5000元。餘先生以4700元左右的價格將手上的房子放入二手房市場，立刻變現，平均每套房子淨賺了20多萬元。而這批房子仍是漲勢未衰，半年之後一些戶型好的房每平方米達到6300元以上。

　　國內幾乎再也找不出像杭州這樣的省會城市———她的房地產市場一直是上昇的，至今沒有回落過。

　　杭州的樓市目前呈現的是一種灼熱的狀態。無論是什麼樓盤，只要一開盤，就是一通瘋搶。本地媒體的評價是：搶房子就是搶錢！

　　來自官方的資料顯示，2002年5月，為期4天的第九屆浙江省房交會上，共吸引了近23萬人次，成交商品房2518套，成交金額達13.946億元。其人流量、成交數和成交金額均創下歷屆房交會之最。

　　這樣『搶房』的原動力在於，買到『房』後一轉手就能賺到巨額利潤，如果放長線還要賺得多。在股市低迷、銀行一再降息的形勢下，投資樓市成了杭州人賺錢的捷徑。

　　今年上半年，錢塘江邊某樓盤以均價每平方米5600多元開盤。張某在兩年前已經拿到一個『號子』，在付了3萬元定金後還有10天要簽購房合同，到時要付近20萬元的首期房款。無奈之下他准備將『買房權』出售，立馬有人來應和。最終，張某以9萬元售出，淨得利潤6萬元。　　從均價來看杭州房地產市場的熱度則更直接。據不完全統計，杭州房產市場近年的年成交量約在200萬平方米左右，均價則呈一年一個臺階攀昇，1999年每平方米均價為3000多元，2000年達到4000元左右，2001年，3000元以下的房子幾乎就沒有了，2002年，4000元以下的商品房幾乎沒有。有房產商估計，現在杭州商品房每平米均價大概在4500-4800元之間。

　　盡管有如此高的均價，但在杭州不少房地產商眼裡，高價的形成也就最近幾年，他們習慣把1999年看作杭州房產市場的『分水嶺』。此前，杭州的房價一直呈微弱的『穩長』狀態，甚至比較『溫』。

　　杭州宋都房地產集團有限公司副總經理王益平說，過去杭州的房地產開發各自為戰，造成的後果是：『美麗的西湖，破爛的城市。』直到上個世紀90年代初期，這種情況還比較普遍，所以當時杭州『房地產業』的主要任務是舊城改造，土地劃分成每個區下屬的房產公司每家一塊，成立很多指揮部，分頭包乾改造。而且，一直到1999年上半年，還由政府實行嚴格的價格審批制度。

　　1999年，杭州土地儲備中心實行第一次土地招標拍賣，市場纔真正放開。

　　這時，一對矛盾已無法調和。同一等級的地塊，因劃撥或是招標拍賣的性質不同，後者的價格明顯高於前者數倍。因此有房產商感嘆，此時再去控制房價已經沒有意義，『後者的土地價值就已經超過前者的樓面價值了，怎麼核算定價？』

　　游戲規則變了，伴隨這種變化的，是杭州房價的節節攀昇。

　　一半以上的地價收益

　　連當初一手籌備土地儲備中心的杭州市國土資源局局長朱寅傳也沒想到，土地儲備制度的功效竟是如此之大。

　　1997年8月的一天，時任杭州市市長的王永明把朱寅傳叫去，告訴他現在國企改革很困難，要想想辦法幫助國企脫困。商量的結果是成立土地儲備中心，配合杭州國企改革，在合適的地方實行土地招標拍賣，搞房地產，實現以地生財，必要時甚至不惜犧牲局部的規劃。

　　據朱寅傳透露，當初他就要求市政府將所有的經營性用地都交由土地儲備中心收購儲備，然後統一搞招標拍賣。

　　杭州是土地儲備制度在全國的首個試點，土地儲備中心發展的結果是實現了杭州市政府對土地一級市場的壟斷。

　　目前，杭州市土地儲備中心的功能已遠不是『配角』，甚至已是杭州房地產市場的『導演』。『那時還沒有想到政府要壟斷土地一級市場，進而來宏觀調控房地產市場，當時為的就是解決國企眼前的困難。』朱寅傳說。

　　該制度的操作為：杭州市區范圍內需要盤活的城市存量土地統一由儲備中心收購，各個用地單位都不能自行招商、轉讓。這使政府掌握了土地的收購權和批發權。被收購的土地納入政府的土地儲備庫後，按規劃的要求，完成房屋拆遷，居民安置等前期工作，然後以公開招標拍賣的方式推向市場，讓市場決定開發商、決定地價。

　　杭州市政府壟斷土地一級市場的主要目的是：使政府有計劃地供應土地，增強政府宏觀調控城市土地市場的能力。即在土地市場價格上揚的時候，向市場多拋一些土地，土地市場價格較低時，就少拋一些土地。充分利用價格杠杆的作用，以促進杭州房地產市場的穩定和健康發展。

　　至於其資金，主要來源於政府先期投入的基本金和銀行借款。這些錢依靠土地拍賣後的增值資金償還。

　　從杭州市土地儲備中心公開的資料看，至今年初，其收購土地的平均資金大概是每畝57萬，加上土地運作成本，也不會超過每畝100萬元。但這些收購進來的土地，經該中心根據規劃的要求加工後，就迅速增值，每畝『賣出』時可以達到數百萬元。

　　因此，該中心認為，對於銀行，其借貸資金也不存在風險。

　　從數據分析，目前杭州土地儲備中心的經營仍是形勢大好。據統計，從1997年8月份以來，杭州市土地儲備中心共收購土地約1萬畝，已向市場供應土地約4000畝，已經收回的土地收購資金為50多億。通過土地收購儲備制度，該中心上交杭州市財政的資金，每年以56%的比例遞增，從1997年的幾個億，上昇到去年的40多億。上交的比例是出讓價的55%，其餘的45%為土地的運作成本。

　　杭州市的經驗正推向全國，目前已有1000多個市、縣建立了這種土地收購儲備制度。

　　房地產商大洗牌

　　土地儲備制度帶來的一個客觀變化就是推進了杭州房地產商的大洗牌。

　　據杭州2000年底作的一個統計，當時杭州在運作房地產項目的房產商有239家，現在只有130多家在運作項目；原來年開發量在10萬平方以上的房產商沒幾家，現在年開發量在10萬平方米以上的越來越多。

　　房產商數量的減少緣於房地產開發用地一律由招標拍賣取得的一個直接效應———土地由價高者所得。

　　杭州新金都房地產公司副總經理卞濤認為，這實際上是一種實力決定論，招標拍賣的土地價格高，付款條件苛刻，無形中抬高了房地產業的門檻，現在杭州即使有一兩千萬也不一定做得了房地產，這產生的結果就是大浪淘沙。

　　價高者就能拿地，使杭州房地產業出現了跨行業、跨地區參與房產開發的新現象。目前杭州房地產業內流傳著開發商有『三外』的說法：外地人搞房地產，外行搞房地產，外來資金搞房地產。

　　但某些業內人士也認為，洗牌尚未徹底，在統一執行經營性土地招標拍賣之前，杭州一些房產商已經大量吃進土地，准備慢慢消化，接下來的不公平競爭的局面就將持續一段時間，因為後來者沒有這些土地儲備，他們和那些手中吃進了大量土地的房產商相比，土地成本不一樣。

　　利益格局的變化

　　利益格局變化意味著財富的重新分配。首當其衝的是杭州原有既得利益的房地產商———杭州各個區政府下屬的開發商及某些部門下面的開發商。

　　杭州市國土局有關人士證實，當時這些既得利益的開發商確實對土地儲備制度有抵觸情緒。

　　『以前杭州開發房地產的地盤都是嚴格劃分好的，能拿到地的大部分是這些既得利益者。民營企業根本排不上號，』一位房產商說，『當時對房地產資質的審核是非常嚴格的。沒有土地就沒有資格，沒有資格就不能從事房地產業。』

　　而杭州土地儲備中心壟斷土地一級市場後，進入房地產業的標准變成了『只要有足夠的錢就可以買地，就可以成為房地產商』。換言之，土地儲備制度強勢的行政介入打破了杭州房地產市場既得利益者的土地『壟斷』。

　　浙江大學經濟學院教授張旭昆認為，土地儲備制度產生了一種財富轉移，它增加了中央和地方的財政收入。實質上，它是中央和地方政府將原來的中間商——地方房產商——口袋中的錢轉移到了自己口袋。

　　杭州國土局負責人也不諱言這種財富的轉移。過去土地也可以增值，但都落到了用地單位、開發商手裡了，政府拿不到多少錢。實行土地收購儲備以後，政府拿到了土地的收購權和批發權，土地的收益自然由政府控制了。

　　在實行土地儲備制度後，政府和新的房地產商之間又形成了新的利益紐帶。這種聯系首先來自投資風險的增加。

　　有開發商認為，土地價格上漲，帶來開發商高投資，高投資同時具有高風險，而目前杭州房地產商的利潤率也不如以前，普遍情況為10%-15%。

　　開發商與政府之間是一個矛盾的共同體。政府一方面希望賣給開發商的地價越高越好，因為地價可以直接作為財政收入，但又不希望看到市民的收入增長和房價上漲之間的差距越來越大。一個明顯的問題是，目前杭州經濟適用房都在每平米3000元以上，而且很多都是100多平米的戶型，普通工薪族很難買得起。

　　浙江大學房產法教授陳信勇認為，從一定程度上講，開發商的利益就是政府的利益，他們是一致的，如果開發商大量破產，政府的財政就會出現問題，比如稅收銳減，銀行貸款出現問題，相關產業必然產生的連鎖反應等。

　　而作為商品房的購買者來講，他們的利益得失也是矛盾的。

　　杭州市政府利用了土地儲備中心取得了大量的財政收入，然後拿這個資金用於城市基礎設施建設，這無疑讓市民獲益。但有經濟學家提出了一個無法回避的問題，由土地儲備中心拍出的高昂地價提高了商品房的成本，也成為房價上漲的一個因素，這種增加的成本最終都會轉嫁到消費者頭上。

　　高地價帶來高房價？

　　在土地儲備制度施行後，高地價是否帶來了高房價引起了人們的普遍關注。各界對此的觀點各異，甚至截然相反。

　　杭州坊間對高房價流行一種較廣的議論是，認為『房價高是因為地價高』，只要降低地價就可以降低房價。

　　杭州市國土局有關負責人認為，這是計劃經濟邏輯的成本決定論，他認為市場經濟的邏輯是供求關系決定價格，只要市場能接受房價，就不能說地價高。

　　『地價是隨著房價的提高而提高的。』杭州市國土局局長朱寅傳說，『就像汽車與鋼材的關系，汽車市場火了，鋼材價格纔會漲，而不是反過來。』

　　支持朱寅傳這一結論的一個重要論據是，他們對今年杭州房交會的調查顯示，以參展樓盤的公開價格計算，協議出讓的土地在其房價中所佔成本比例為24%，而招標拍賣土地佔34%，『相差10%，在可以允許的范圍之內』。

　　對此，一些房產商表示質疑。一位不願透露姓名的杭州房產商說，對開發商而言，房價主要和土地供應量、地段有關。土地供應部門強調『市場供需矛盾造成了房價上漲』。事實上，這忽略了『成本推動』的作用，掩蓋了地價在房價中的作用，因為任何一種產品的價格均由成本和利潤構成，從某種意義上講，當行業利潤趨於平均化的時候，這種產品的價格就取決於成本。

　　據透露，杭州某高檔樓盤開盤價每平米1萬多元，為了讓購房者感覺『物有所值』，開發商采取的方法是在品質上不惜血本，比如每戶都有專用電梯，房間玻璃用防彈玻璃等。事實上，該樓盤每平方米中土地價格就有7000多元，佔樓盤成本的80%，開發商大搞噱頭也是不得已而為之。

　　據房產商介紹，目前，杭州較普遍的情況是土地成本佔樓盤成本的40%左右。

　　浙江大學經濟學院教授張旭昆則認為，至少在目前看，土地儲備制度助長了房價。但房價上漲並非完全因為土地儲備制度，更主要的原因仍然是市場需求。如果沒有後者，搞土地招標拍賣也賣不了高價，因為沒有開發商願做虧本買賣。

　　此外，拍賣中的盲目和跟風心理也不容忽視，在招標拍賣中是一個願打一個願挨，但有時也會脫離經濟學規律，比如去年6月，杭州西湖邊的一塊地竟拍出了每畝1800萬元的天價，總額比第二位高出1.7億。

　　對於持續多年的房價上昇，官方的心理也頗為矛盾，朱寅傳表示，對杭州的房價我們不希望漲，也不允許跌，跌也會使廣大按揭買房的市民受損。我們希望能通過土地投放宏觀調控，穩住房產市場。

　　杭州市政府正在醞釀『求穩』的方法。在杭州房產市場存有這樣的不正常現象，即不完全開發的樓盤賺的利潤可能大大超過完全開發的樓盤，當然其基礎是樓市的持漲不落。

　　針對房產商這種囤積土地而居奇的行為，朱寅傳透露，他們開出的『懲罰』是，閑置一年，將收取不菲的土地閑置費，超過兩年將按法律無償收回土地。

　　誰在支橕房價？

　　據統計，目前杭州市民的購房能力基本在每平米4500元以下，而房地產市場每平米均價在4500—4800元之間。以一套100平米的住宅為例，總價一般在40萬到50萬之間。而調查顯示，作為杭州購房主力的25歲至35歲的階層年收入大多在3萬到6萬元之間，房價與收入比達到了10?1。

　　杭州的房產市場是否存在泡沫？這是人們自然聯想到的問題。

　　今年上半年，國家建設部曾派調查組到杭州調查，其中一個目的就是搞清杭州樓市是否存在泡沫。調查的過程無法查證，但記者從多個消息源獲知調查結論———杭州的樓市不存在泡沫。

　　一種被人們廣泛接受的觀點是浙江充裕的民間資金支橕了杭州的樓市。人民銀行杭州中心支行的一項調查表明，『十五』期間，浙江民間資本的形成能力約8300億元左右。民間資本拉動個人購房消費，浙江以及杭州民間蓄積的購買力相當驚人。

　　另有統計稱，浙江民間尋求出路的游資已超過1萬億元，因近來股市低迷，而浙江股民眾多，許多杭州本地及溫州、義烏、臺州、紹興等地的投資者紛紛轉向杭州樓市。如市中心某高檔樓盤，160套中有120套是出於投資置業而購買。

　　這種民間資本齊聚杭州購房的表現形式，可以通過兩組數據看出來。一個是杭州市國土局提供的，購買杭州商品房的人，本地人不到50%；另一個是業內人士提供的，杭州的購房者中，60%是本地人，20%多是溫州、臺州人，另外20%多是其他地方人。

　　但也有不利的因素隱含其間。

　　有人在今年5月舉行的浙江省房交會上預測，浙江民間資本最發達的溫州、臺州炒房客，在這次房交會上的成交量已超過10%，而且這批炒房客據說已移師上海。這還不包括杭州本地炒房的。而更令人吃驚的是，此次房交會成交的許多房子賣的只是『號子』，而且背後還排著三四個下家。

　　杭州市某官員評價，如果杭州的樓市有泡沫，這就是泡沫所在。

　　有學者認為，持漲的杭州樓市將會出現的一個現象是，階層分化的快速表象化。現在有兩種房子是普通杭州市民無法享有的，一個是獨立式住宅(或稱別墅)，一個是市中心的高檔住房。今後，大量的普通市民只能住在市郊，接著又會面臨出門無車的局面。

　　法律風險與經營風險

　　中國人民大學博士生導師、著名房產法專家周珂教授說，土地儲備制度(土地供應委員會)最早起源於上個世紀80年代初的香港。在全球實行土地國有的國家裡，目前只有馬來西亞和中國實行土地儲備制度。

　　他認為大陸目前的操作方式還不能與香港特別行政區相比，因為香港已經有了完備的制度及高透明度，並接受廉政公署的監督，大陸現在要『克隆』還比較困難。

　　他說，土地儲備過程中周轉的巨額資金極易導致腐敗。結合中國地少人多、土地國有的現實，可以探討土地租用，而不是買賣。

　　浙江大學房產法教授陳信勇認為，土地儲備中心首先面臨的是合法性問題，即它的存在與發揮作用有沒有法律依據。因為我們現在還沒有法律依據，只有一些政府令作為依據，而土地儲備制度在《房地產管理法》、《土地管理法》中都找不到。長期在法律體系之外運行，具有法律風險，遲早會出問題，要麼是外部問題，要麼是內部問題。

　　據悉，最先出臺土地儲備規章制度的杭州土地儲備中心也已意識到這一點，明年，杭州市將提請市人大通過一部地方立法，以解決該中心運行沒有法律依據的困擾。

　　陳信勇還認為，土地儲備制度其次面臨的是經營風險。其運作涉及多家銀行動輒數以億計的貸款，風險很大。幾十個億在中心周轉，是否有足夠的操作能力令人存疑。而且，要知道房地產市場不可能一直走上坡路，一旦波動，土地儲備中心就面臨很大的考驗。

　　因此，他說，土地儲備中心能否實現對土地市場的宏觀調控，取決於是否有科學、可靠、透明的決策機制，決策機制要公開化，因為決策涉及到全社會。

　　浙江大學經濟學院教授張旭昆從經濟角度分析：土地儲備制度在目前土地國有制的前提下，是比較合理的一種制度。但把土地全部集中到一個中心，如果對中心監督不嚴，就可能出現更大的貓膩。如果做得好，一個公道的政府部門能代替很多分散的貓膩。如果做得不好，最壞的可能就是：一個大貪官取代了一批小貪官。

　　張旭昆說，如果不能保證對土地儲備中心的運作進行有效的監督，這種可能完全存在。