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小城鎮是連接城市和農村的橋梁,具有相當重要的經濟地位,它起源於土地資源相對豐富的農村。但是,在農村城市化過程中,人們對村莊建設規劃的認識似乎還不夠。盡管到2000年末,全國有65.49%的村莊編制了建設規劃,23.66%的村莊編制調整並完整了規劃,但另一方面,平均每個鎮只設有1.21名村鎮建設助理員,可見,進一步規范村莊規劃建設是有必要的,尤其是鄉村住宅的規劃建設。
據統計,目前農民的消費熱點是住房、家電、農用車、摩托車。不過,農民最為關心的還是住宅。改革開放以來,廣大農村的經濟發展有了無限生機,農民吃飽了,穿暖了,生活水平有所提高了,住宅建設的熱潮也隨之一浪高過一浪,數量上迅速增加,質量上也在不斷提高。據統計,到2000年末,全國有607.30萬戶村鎮農(居)民建住宅,佔總戶數的2.37%,住宅竣工建築面積6.49億平方米,其中樓房佔64.29%。全國村鎮實有住宅總建築面積234.82億平方米,人均建築面積24.04平方米,人均使用面積18.53平方米,人均居住面積14.34平方米,比城市居民的住宅要寬敞得多了。其實,如果單獨對農民的住宅情況進行統計,其人均住宅面積肯定還要多。
另外,農村還有大量空閑的地方,這主要是由於家庭聯產承包責任制將耕地分割零碎,農民習慣於以自然院落形式分散居住,這樣有利於以家庭為單位的農業生產方式,從而形成了農捨的一家一戶分散建造的模式。同時,不少農民建了新房還有舊房,不少農民富裕後就大量建房,有的一兩個老人住三四層的樓房,有的一家有幾棟房子也不罕見。這樣造成了農村人均用地指標過大,出現了大量『空置房』。
對於一個擁有龐大人口而又缺少耕地的國家來說,這確實是一個很大的問題,所以,我們很有必要重視農村的建設規劃。規劃是建設的龍頭,住宅建設必須要規劃先行。
隨著農村城市化的不斷推進,大批村莊都在面臨著改建更新,從而使大量耕地在減少。近幾年來,我國平均每年減少750萬畝耕地,建國以來人均耕地面積從3.88畝減少到1.58畝,甚至很多地方人均耕地面積不足1畝;另一方面,農業人口也在不斷地減少,由於城市的吸引力,農民對土地的感情不如從前了,他們想離開土地,使得大量良田荒蕪,造成土地粗放耕作。可見,土地矛盾十分突出。我們有必要在村莊改建過程中加大力度進行合理的土地規劃。其實,在科學規劃的指導下,2000年全國村鎮建設用地比1999年減少了3.09%,取得了較大的成績,但應再接再厲,引起社會更加廣泛的重視。
為了調整土地利用結構與布局,以提高土地的綜合生產力和綜合效益,農村的生產方式應該實行土地增產方式由粗放型經營向集約型經營轉變,改變農民單家獨戶經營為多戶聯合形成規模經營,從而有利於農捨集中設計建設。在房屋建設規劃之前要更好地進行土地利用規劃,將農業社區劃分為生活區、生產區等。其規劃應以居住為主,基礎設施配套兼顧生活、生產、倉儲、運輸、農產品加工業、旅游等基礎產業,有利於促進農業規模經營和城鄉一體化的進程,方便於農民的生產生活,更有利於節約土地。
村莊改建工作要按『統一規劃,統一設計,統一建設,統一配套,統一管理』的原則進行,改變傳統的一家一戶各自分散建造為統一的社會化的綜合開發的新型建設方式,並在改造原有居民單院獨戶的住宅基礎上,建造多層住宅,提高住宅容積率和減少土地空置率,合理規劃村莊的中心村和基層村,搞好退宅還耕擴大農業生產規模,防止土地分割零碎。中國農村還很落後,經濟基礎很薄弱,我認為傳統的農村在城市化過程中應該有一個過渡階段,那就是中心村的建設,而基層村則主要是農民的生產生活場所,應考慮按農場的形式設計。村莊規劃設計過程應因地制宜結合地方特色和自然地理位置,注意保護文化遺產,尊重風土人情,重視生態環境,立足當前利益並兼顧長遠利益,量力而行。
1.中心村的建設。中心村的位置應靠近交通方便地帶,要能方便連接城鎮與基礎村,起到紐帶作用。中心村要以農副產品生產、加工、經營為中心,服務於農業生產,並適當發展適合本地區其他產業,形成具有自己特色的綜合型經濟結構,從而帶動農村經濟發展,使中心村向著小城鎮方向發展。中心村的住宅應從提高容積率和節約土地的角度考慮,提倡多層住宅,如多層農村公寓。政府要統一領導農民設計建設,不再批土地給農民私人建造單家獨院住宅,政府應把這項工作納入自己的目標任務,加大力度規劃引導中心村的建設,逐步實現中心村住宅商品化,並適量控制價位。
2.基層村的建設。基層村應與中心村有便捷的交通,其設置應以農林牧副漁等產業的直接生產來確定其結構布局。鑒於農業目前的生產關系,可將各零星的自然村集中調整成為一個新的自然行政村,盡量讓一些有血緣關系或親友關系或有共同語言的農民聚在一起,便於形成農村規模經濟。基礎村應以農場建設為主來實現農業的產業化和現代化,促進農村經濟發展。基層村的住宅要以生產生活為目的,最好考慮聯排形式,可借鑒郊區的聯排別墅建成多層農房,並進行功能分區,底層用作倉儲,為生產活動作准備;其他層為生活居住區,這樣將有利於生產生活並節約土地。
3.零星村的遷移建設。在舊村莊的改建過程中,必須下大工夫讓不符合規劃的村莊和散居的農戶分批遷移,逐步退宅還耕,加強新村的規劃設計。在遷移過程中要考慮農民的經濟能力,各地政府不要操之過急,這應是一個長期逐步的過程。對於確有困難的農民可以允許推遲或予以政策支持,同時要給遷移的村民予以一定的補償。政府在改建的過程中不能再批土地給農民私自亂建房,同時要對那些私自建房卻不符合要求的予以限制與處罰。
4.基礎設施的配套建設。住宅改造離不開基礎設施的配套與完善,村莊改建工作要以基礎設施為先導,以生產設施為主乾,以住宅為中心。在今天這個科技發達的社會裡,沒有完善健全的郵電通訊、法治金融、道路運輸和文化教育衛生等基礎設施功能,就不會更好地促進農村經濟發展。尤其是道路運輸建設,更要方便農民日常生活生產的交通活動和滿足貨物運輸的需要。為了避免重復建設,可以按一定的人口規模就近建設規劃學校、醫院、商業區以及休閑娛樂場所等公共設施。
農村住宅市場建設規劃是農村生產發展的客觀要求,也是農村城市化的必然趨勢,更是農業生產集約化和機械化的發展方向,具有重大意義。但由於歷史原因,農民的思想觀念和經濟實力都受到相當大的限制,推行難度較大,這就要由市場和政府兩方面力量加以規范。
隨著市場經濟的發展,村鎮產業結構發生了較大變化,務農人口在逐步減少。從供求關系上看,已有大量的農民進入中心村或城鎮購買或租賃房屋,而一些價格適中的多層農村公寓房在不少地方很受農民的歡迎,這是農村住房制度改革的一種新嘗試,可以節約土地,推動經濟增長。可見農村住宅業潛力很大。
但是,大多數農村的經濟實力薄弱,農民習慣於自己攢錢請人蓋房。鑒於這種情況,各地方政府可正確引導組團建設,進行統一規劃設計,讓農民在一起組織自助團體共同集資,互幫互助自己動手合伙建房,建立各種形式的住宅合作社來解決農民住宅和村莊建設問題。對於低收入者,我們必須遵循『共同籌資,政府扶持,統一規劃,共同動手,合伙建設』的基本原則,科學合理規劃村莊建設。住宅合作社不以盈利為目的,政府部門提供一定的福利政策,統一管理,農民自行出資出力建房,其成本符合農民的要求,只相當於建房成本。合作建房成本僅由建房成本加上一些必需的管理經費構成,一個合作住宅項目的集資價格一般比同等地段、同等品質的經濟適用住房的價格還要低,這與農民的經濟承受能力相適應。另外,合作住宅的建設可享受免繳契稅和房產稅的政策優惠。應該說,住宅合作社十分適合農民住宅的建設。
各級政府應搞好房屋產權證的管理,並加強戶籍制度的改革,讓農民自由進出基層村和中心村,富裕起來的農民和想進城打工者可以到中心村和城鎮購房或租房,經商定居,從而可禁止他們亂佔耕地建房。農民可以不同比例出資出力建房,政府要建立鄉村農民住宅基金,在農房建設上相互支持。政府還可出資或發動高收入者捐資或投資建設公共設施,對於基礎設施,部分可以實施『誰投資,誰經營,誰受益』的市場機制,還可讓農民入股集資興建。各類銀行應加大開放農民貸款業務的力度,鼓勵農民貸款建房。但是政府不能用強行手段威逼致使農民貸款購建房而淪為貧困戶。各建設項目嚴格按規劃進行定點設計審查,制止脫離規劃盲目布點,嚴格審批程序。
農村住宅業的發展畢竟時間短,應加大宣傳力度,通過相關政策法規規范農村住宅市場,防止開發商及相關部門從中漁利而使農民怨聲載道。各村鎮政府要搞好村莊建設和土地利用規劃,加大工作力度,扶持基礎設施建設,做到村村通路,鼓勵農民集中建房退宅還耕,嚴格控制零星分散的房屋建設,堅決不批土地給村民自建單家獨院式住宅。堅持先申報後用地原則,強化土地有償使用費征收力度,加大對違法用地查處力度,充分發揮土管、建設、司法等職能部門作用。要制定適合農村的房地產管理法,使農村住宅市場發展走向規范化、合法化。各級領導乾部要帶頭增強規劃意識,帶領群眾搞好農村規劃建設。(甘文成)
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