自新中國成立以來，延續幾十年執行的是土地公有、無償使用的土地制度。1979年《中外合資企業經營法》出臺，開始提出土地有償使用的概念。直到1986年和1994年《土地管理法》、《城市房地產管理法》相繼頒布實施，我國土地管理纔全面步入有法可依的軌道。

由於土地問題的長期性和復雜性，土地管理的基礎工作又嚴重滯後，目前城市土地，尤其是住宅用地管理還存在著一定程度的混亂，需要加以研究、解決和管理。

　　私房用地

　　私房，一般指房改前個人擁有完全產權的房屋。原國家土地管理局1987和1988先後發布兩份文件，要求開展和擴大開展土地登記發證試點工作。為此，部分試點城市曾組織力量，調查、勘丈，並頒發了一批包括私房用地在內的土地使用權證。但這批確權（使用權）的土地沒有明確是劃撥還是出讓，按國土局《確定土地所有權和使用權的若乾規定》（《1995》國土《籍》字第26號）第二十七條的解釋，應屬於『解放初期接收、沿用、或通過依法轉讓、繼承、接受地上建築物等方式』取得國有土地使用權的。對於這一類土地使用權，既不受劃撥土地的條件約束，也沒有出讓土地的年期限制，明顯和我國現行的用地制度不相符合。考慮到它的歷史淵源，應選擇適當的時機，例如普查換證的時候，免收土地出讓金，給予最高年限（70年）的使用權，歸並到出讓土地的管理框架內，解決這一永續、無償使用國有土地的特例。

　　房改房用地

　　房改房的用地，因其房屋來源不同，土地法規和房改政策在一定程度上的交叉和重疊，情況更為復雜。房改房用地，大體分兩種情況：土地有償使用制度建立之前建設的住房和之後單位在自有土地上的建設的宿捨，用地大多屬於劃撥性質；而在土地有償使用制度建立之後單位為乾部、職工購買的商品房，則用地基本上屬於出讓性質。國家在制定房改售房政策時、由於種種原因，一直沒有涉及土地使用權的問題。直到1999年，在財政部、國土資源部、建設部聯合下發的《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若乾規定》的通知中，纔對此作出了規定：『已購公有住房和經濟適用住房上市出售時，由購房者按規定繳納土地出讓金或相當於土地出讓金的價款。』不言而喻，通過繳納土地出讓金，明確了該房用地為出讓性質。但尚未上市的房改房，用地性質仍然難以統一。

　　用地性質不同，直接導致用地期限和費用不同。劃撥用地，擁有無償的、無限期的土地使用權。出讓用地，按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，出讓住宅用地最多70年。精明的開發商為了降低成本，有時只購置50年或更少年限的使用權。

　　房改售房的成本價是按《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號文）規定的7項因素計算的，沒有考慮用地期限的因素。購房者按同一價格標准購置的房改房，其土地的使用年期卻存在著很大的差別，這樣顯然有失公平。即使在二級市場上上市，按規定繳納了土地出讓金或相當於土地出讓金的價款，但出讓年期如何計算，相關法規也沒有明確的規定。據考察，有的城市土地管理部門作為權宜之計，暫時規定房改房用地原屬以出讓方式獲取使用權的，仍延續執行原使用年限；原以劃撥方式獲取土地使用權的，從繳納土地出讓金或相等於土地出讓金的價款之日起算，注冊70年使用權。而且一幢住宅樓只要有一宗房改房上市成交，該樓所有的單元都將從這一日開始計算70年的使用權。這雖然運作方便，但卻是極不合理的。

　　房改房是改革進程中的產物，我們應從歷史的角度去看待和解決這個問題，本著相對公正，便於操作，宜粗不宜細的原則，可以設定，不論其房改前的土地性質如何，自房改之日起一律確定為出讓土地，注冊70年使用權。

　　經濟適用住房建設用地，根據國發〔1994〕43號文，按行政劃撥供應，可改為免繳土地出讓金，注冊70年使用權，納入出讓土地管理范圍。

　　舊城改造住房用地

　　目前我國舊城改造的住宅項目絕大多數是由開發商運作，建設用地靠拆遷獲取。拆遷房屋的產權比較復雜，有傳統概念上的私房，有房改房、公房、代管房等等。其用地來源也很復雜，而且多數沒有土地使用權證。在訂立拆遷協議的時候，一般僅涉及房屋及其他附屬物的補償，對土地使用權的讓渡避而不提，而建成的新房也大多沒有辦理土地使用權證，很難說清這宗地的使用權是仍歸原使用權人所有，還是新建房屋業主共同擁有。現在不少城市的做法，是由開發商向土地管理部門繳納出讓金，這宗地就按新出讓土地的方式進行管理。原使用權人實際上被排除在土地使用權轉移的程序之處，這明顯侵犯了他們的合法權益。新的《城市房屋拆遷管理條例》已經頒布，土地管理部門應盡快修改、完善相應的章程，規范因房屋拆遷而發生的土地使用權轉讓行為，明確拆遷用地的出讓性質、年期及使用權人，及時核發新的土地使用權證，以保護土地使用權人和國家的利益。

　　綜上所述，除國家所有、只租不售的廉租住房用地仍屬劃撥外，所有的住宅用地均統一為出讓性質。這不僅符合《土地管理法》關於出讓用地和劃撥用地的基本思路，而且對於換手率日趨頻繁的居民住房，也便於在二級市場上操作和管理。

　　我國將在年底前加入世貿組織。土地是一個國家最重要的資源之一，是一切經濟活動的載體。我們必須盡快理順土地使用權屬，迎接入世對我國房地產業的挑戰。（黃儒東）