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??赴美國培訓考察報告
2001年3月至4月,我參加國家建設部組織的中國赴美房地產管理培訓考察團,先後在德克薩斯州農工大學房地產研究中心進行了課堂培訓,考察了舊金山、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩、休斯頓、拉斯韋加斯、洛杉磯等城市的房地產市場、住宅小區、房地產估價機構等,拜會了政府房地產管理部門和世界不動產聯盟美國分會。獲得了德克薩斯州農工大學頒發的『政府與房地產市場』培訓結業證書。現將學習考察情況報告如下。
一、美國房地產立法與政府機構設置概況
20世紀30年代的經濟大蕭條使住房問題凸現。1934年,美國國會通過《國民住宅法》,旨在確保人人獲得住房抵押貸款。聯邦政府先後成立『聯邦住宅管理局』和『聯邦儲蓄貸款保險公司』等,負責對個人住房抵押貸款提供保險,幫助居民解決住房問題。
1937年,國會又通過《1937年美國住宅法》,在解決中低收入住房問題上發揮了積極作用,並設立『美國住宅局』。
1965年的《城市住房發展法》在房屋與住宅金融機構的基礎上,把聯邦住宅局、聯邦全國抵押協會、城市改建處,小區設施管理處合並,成立屬於內閣的住房與城市發展部,負責實施住房發展計劃。
1974年8月,經過長期醞釀,出臺了《1937年美國住宅法》第6款計劃,明確為低收入家庭的交付租金提供擔保,在住房政策上有重大突破。爾後,又提出『社區發展補助計劃』,將住房建設、都市重建和其他住房資助計劃合在一起,並將其資金分配給各州和地方政府。
1990年,出臺『國民可承擔住宅』法案,一方面通過擔保和信用證明方式為租客提供幫助,有效利用現存的住宅;另一方面,加強地方政府和地方非營利機構在地方住宅建設中的作用。此外,將住宅自有化做為重要戰略。
1997年的《公房管理改革法》對《1937年美國住宅法》做了大幅度的修訂,包括公房和租金改革、公房修繕、拆除宅基地重建,以及租房授助、家庭撥款計劃等,該法案的立法目的是撤銷公共住宅計劃和對低收入家庭的房屋租金授助計劃,增加社區對這些項目的管理和控制權。
二、美國政府與市場經濟
讓低收入者安居,是保證社會穩定的重要條件之一。因此,為低收入者建造住房,是美國國家的基本政策之一,已經推行了30多年。以德州為例,其基本做法是:
1、經聯邦政府批准,州政府發行債券,建立住宅信托基金。同時,聯邦政府住房與城市發展部每年按各州人口數量,撥付部分專項資金。購買政府債券,免交所得稅。所以銀行等機構樂於購買政府債券。1999年德州發行債券額度為10億美元。
2、由州政府將資金貸給房地產開發商。每貸1元。只能賣7毛,差額部分由政府來補貼。即為低收入者建造的住房價格低於市場價,使低收入者能夠承受得起。美國人用於房子的錢,一般佔年收入的30%。聯邦政府撥付州裡的錢不再上繳,回收後再貸出去,越滾越大。
3、建造的住房壽命為30年,分為兩種:一種賣給低收入者(類似於經濟適用房),在德州,一般面積為1000平方英尺,價格在70000元左右;一種賣給投資者,租給買不起房子的人(類似於廉租房),如『活動房屋』,面積為700平方英尺左右,室內配套設施齊全。
4、國家每年公布低收入的標准。一般為中等收入的60%。各州各城市的標准不一樣,在德州首府奧斯汀,低收入標准為人均年收入29000元。
??收入的再分配。美國是個個人收入所得稅較高的國家,一般年收入在10萬美元的家庭,每年要向政府繳納3.5萬元的收入稅。房產財產稅是地方稅的重要來源,一般擁有個人住宅的居民每年都要繳納1萬元左右的財產稅。但美國政府為了刺激經濟增長,促進房地市場發展,居民在住宅買賣中,購買者可以獲得三個方面的稅收優惠:(1)免稅。美國稅法規定,,購買者可以在以下二項免繳個人所得稅。第一,租房收稅,買房免稅實際上是鼓勵購房;第二,55歲以上美國公民,在銷售自用住宅所得中,一生一次扣除125000美元,不須交稅,實際上是鼓勵購買高價值的新房,加快住房折舊。(2)減稅。居民購買第一棟和第二棟且用於自住,不能出租,可以減貸款利息,最高額為110萬美元貸款的利息,還可減掉總應稅額的地方稅。(3)延稅。購買者購買新的自用住宅,將舊住宅賣掉,出售收入不計入當年度的應稅收入稅額。
--經濟管制。經濟管制主要是保護消費者利益,保證公平交易與競爭。就美國政府對房地產開發的監管來說,首要的是遵守聯邦的大法,如環境保護、殘疾人保護法,其次就是遵守各州和地方政府制定的法規。房地產開發的法規一律由州政府制定。在德克薩斯州,房地產開發的一般程序及其管制有以下幾個方面:一是開發商獲得物業的產權或使用權;二是生地規劃,向當地政府用勘測圖的方式提供一個土地規劃報告,交政府城市規劃主管部門審批,一般審批時限為一個月,到一個月時主管部門必須做出是否審批的處理意見;三是開發項目公用設施的確定及其審批;四是設計與施工圖的審批。一般期限為3-5個月,此項審批後,就視為合法項目;五是施工檢驗,城市規劃、衛生消防、園林及裝飾裝修管理等部門聯合一起對竣工項目進行綜合檢驗。美國給人印象最深的是停車場、綠化和對殘疾人的保護,每處物業無論是餐館還是購物中心,都要在最便捷區位留出一定數量的專供殘疾人使用的停車位,衛生間一般比較大,不僅設施齊全,而且方便殘疾人出入使用。
綜觀美國政府對房地產開發的管理,不僅環節多,監管力度比較大且有一定的深度,在參觀休斯頓Windrose住宅小區時,該物業管理人員向我們介紹說,當初在開發前期辦理各種手續時,政府就蓋了300多個公章。
三、美國政府調控發展房地產市場的主要途徑
(一)美國政府在住房上的優惠政策及其影響
美國的住房政策是政府公共政策中一項重要內容,其核心是怎樣幫助低收入家庭解決住房問題。
1、對特殊困難群體的青睞
繼1937年美國出臺住宅法後,1949年又頒布了一項新法案(HousingAct1949年)。其核心是幫助戰後大量的轉業軍人解決住房問題,成立退伍軍人管理局(VA),為幾百萬退伍軍人提供了住房抵押貸款和保險,在大多數州,政府還有『老年住房基金』、『低收入家庭住房補貼基金』、『單身母親住房補貼款』等,為這些特殊的社會群體提供住房保障政策。該政策貸款有兩種做法:
(1)政府建造公共住房。中央政府提供撥款用於建造公共住房。為貫徹這一政策,地方設置財政歸中央管轄的住房局,負責具體落實聯邦政府撥款的使用,同時監督公共住房的建造,並保證住房分配給符合條件的低收入者。2000年6月,美國住房與城市發展部部長科莫先生來山東濟南時介紹說,該聯邦政府每年可向全國撥款180億美元的公共住房建設專項資金。
(2)鼓勵私人開發商在住宅區開發時,能提供一定數量的低收入公共住房,政府采用減免稅收的辦法對開發商予以補償,此項政策減輕了政府的壓力。具體做法是,對於提供低收入住房的開發商,政府提供一對一的免稅優惠。建成後的房屋歸開發商經營,但要求所提供的低收入住房不得少於總開發面積的20%,同時租期不得少於15年。
2、對中低收入家庭的傾斜
美國政府通過貸款擔保、貼息的方式,促進中低收入住房所有者的比例不斷提高。這項政策被稱為『聯邦家庭擔保項目』。具體做法是:滿足規定條件的分期付款購房者,可由政府申請貼息擔保。個人只付首期付款並承擔一小部分利息(如3%);政府則承擔還款風險以及大部分利息(如5%)。這項政策極大地刺激了收入較低但有穩定工作的家庭擁有自有住房。
3、面向所有購房者的普惠
此項政策面向全體普通購房戶。政府通過以所交購房貸款利息抵消個人收入稅的政策刺激個人購買住房,以提高住房自有率。其深層的目的是:1、繁榮經濟。住房是美國經濟的主要支柱產業。據統計,住房產業可帶動600種不同行業的產業部門,如郊區住房可帶動汽車、家具、健身器材等行業。2、穩定社會。有關研究表明,擁有住房的人群較租房者有更強的責任感。要建立穩定的社會,就必須建立穩定的社區,而穩定的社區有賴於大量自有住房者群體。實際情況表明,社區的自有住房率越高,社區的穩定性越強,社會公益事業及治安狀況越好。這項政策的具體做法是:擁有自有住房的人所交的貸款利息可以抵消其個人收入所得稅。美國是個個人收入所得稅稅率較高,一般在13%-39%之間,且工資收入越高,稅率也越高。一個年收入在10萬美元的家庭,每年要向政府繳納約3.5萬元的收入稅。政府規定若其購房貸款利息每年為10000元,則其工資收入可減少到9萬元,稅額總數也相應減少3500美元。
4、演變及其影響
縱觀美國住房政策的演變,大致經歷了三個階段:第一階段,只注重住房數量的提供,急於解決大量無房者的居住問題,而忽視了住房的經濟帶動作用和社會平衡功能。如大蕭條時期和戰後的住房政策。第二階段,注重住房的經濟帶動作用,並利用經濟手段調動住房問題,如鼓勵私人購買住房的政策,以及調動私人資本加入低收入住房建設的政策等。這個階段的政策開始從單純解決居住問題轉變為將居住問題和經濟發展結合起來,但忽視了住房的社會問題。第三階段,綜合考慮住房建設,住房的經濟帶動作用和社會穩定的功能。這是美國住房政策走向較為成熟階段的標志。
美國住房政策對美國城市社會經濟的影響存在著積極和消極的兩個方面。從積極的一面看,它刺激了經濟增長,也促進了社會穩定。消極的影響是:首先由於抵稅政策,客觀上鼓勵了私人購買大而貴的房子,而這些房子只有到郊區興建,這就助長了過度郊區化的勢頭,從而引發了嚴重的城市蔓延問題。其次,由於大量人口居住在郊區,必然導致交通量的增加,引發交通堵塞,也加劇能源消耗和環境的污染。此外,住房政策沒有解決美國社會的人口分化狀況。
(二)推行住房抵押貸款證券化及其作用
如同以上所述,美國政府解決居民住房問題的政策從一開始,就是從大力推行住房抵押貸款證券化起步的,可謂美國住宅產業的『始作俑者』。
20世紀30年代初,處於大蕭條的美國形成住房嚴重短缺,1934年通過的《國民住宅法》為了確保人人獲得住房抵押貸款,建立『互助抵押貸款保險基金』負責對個人住房抵押貸款提供保險,1938年聯邦政府又成立了『聯邦全國抵押協會』,其功能是從金融機構購買抵押貸款,建立了抵押貸款的二級市場。
當時,由於通貨膨脹,利率攀昇,使金融機構的固定資產收益率逐漸不能彌補攀高的短期負債成本。同時,商業銀行的儲蓄資金被大量提取,經營陷入困境。在這種情況下,為了緩解金融機構資產流動性不足的問題,政府決定啟動並搞活住房抵押貸款二級市場,為住房業的發展和復興開闢一條資金來源的新途徑,此舉開創了影響深遠的住房抵押貸款證券化的新紀元。既盤活了資本市場,又大大促進了居民購房,收一箭雙雕之效。
然而,美國在推行過程中也是經歷了一波三折。住房貸款證券化,在20世紀初就有設想,30年代初有所償試,但沒有成功,當時的重要問題是,購買貸款債券的投資方不知借款方和貸款人的情況,也就是借款人沒有足夠的擔保做基礎。於是聯邦政府用政府的無形擔保來解決中低收入居民的擔保問題,具體就是通過聯邦退伍軍人管理局給退伍軍人擔保,聯邦農場主協會為農場主擔保,聯邦住房協會為其他低收入家庭擔保,投資者的擔心解除了,一下推動了證券化的發展。
誰知好景不長,過了幾年,住房抵押貸款證券化又減緩下來。因為對購買住房貸款證券者來說存在著事實上的和潛在的風險,該投資者的風險有兩個方面:一是保本即所謂到帳風險;二是贏利,即所謂利率風險。在抵押證券化過程中,本來規定每月定期的還本付息,往往不能按時到帳,出現逾期現象,因而挫傷投資者的積極性和信用度。
於是聯邦政府成立了一個機構:就是聯邦儲蓄貸款保險公司,由這個保險公司每月5日按時把錢返給投資者,然後保險公司再與貸方結帳,保險公司從中收取一定的中介經費。按時到帳的風險化解了,贏利的風險也由這個保險公司承擔,一下又形成積極購買住房債券的旺盛勢頭。(王曉瑜)
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