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日前,全國將首次針對土地出讓金展開大範圍審計的消息引發關注。在過去的13年間,土地出讓年收入增長超30倍,總額累計近20萬億元。部分地區土地出讓金佔據地方財政“半壁江山”。去年,有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。記者採訪發現,分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理,除接受一些審計外,大多“封閉運行”,導致違規不斷、腐敗滋生。
調查鉅額出讓金將被“翻老底”
正在各地鋪開的土地出讓金審計,被寄予“摸清家底”的衆望。國土資源部數據顯示,全國土地出讓價款從2001年的1296億元,到去年首次超過4萬億元,13年間增長超30倍,總額累計達19.4萬多億元。
近年來,房地產行業“高歌猛進”,推動土地出讓金“水漲船高”。江西、四川等地公佈的2013年全省財政預算執行情況顯示,有些省份去年土地出讓收入,已接近甚至超過稅收收入。
長期以來,各地土地出讓金因收支明細處於公衆監管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向審計部門申請公開北京市土地出讓金違規使用情況,卻被以“公開可能對社會穩定帶來不利影響”爲由拒絕。
記者梳理自2009年至2013年財政部公佈數據發現,最近5年間,國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元,其中徵地和拆遷補償、土地開發、城市建設三項佔比超過八成。
財政部公佈的數據只能看出全國土地出讓金開支大體走向,在基層實際情況中,違規使用並不少見。審計署曾在2008年和2010年先後公佈對部分地區土地出讓金的審計調查結果。2008年公告顯示,11個城市違規使用出讓金83.7億元,其中挪用於建樓堂館所和彌補經費等52.3億元,出借和對外投資等31.4億元。2010年公告顯示,抽查的13個市有7個市支出2.1億元,用於彌補國土、城建等部門工作經費不足;有4個市違規支出2.38億元,用於建設、購置辦公樓、商務樓等。此後,審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。
記者採訪發現,儘管各地土地出讓金收支大多增長迅猛,但能把這項“政績”說清楚的部門和幹部卻“很難找”。大部分地區官員對土地收入收支話題都很敏感,不願多談。少數基層幹部透露,土地審批和出讓金徵收由國土部門管,開發整理和招拍掛歸土地儲備中心,資金管理在財政,“具體收了多少,怎麼用的,只有部門一把手和具體經辦人說得清楚。”
中西部地區一些地方國土、財政系統官員表示,地方政府土地出讓金收支,基本可由地方“說了算”。由於財力緊張,土地出讓金便成爲地方財政最後一塊“自留地”,違規支出使用情況不少,都得藏着掖着,“這次審計看來得翻老底,讓大家都很緊張。”
分析土地“糊塗賬”四大亂象
做高成本
土地出讓金收益部分需按比例提取用於教育、農田水利支出,還需與上級財政分成。因此,一些地方爲減少收益部分固定支出,拼命做高土地出讓中的徵地拆遷、土地開發成本,極端情況甚至能將土地出讓做成“負收益”。地方政府做高土地出讓成本,最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設,打包塞進土地開發支出,而這些支出本應由地方財政另外投入。
體外循環
儘管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預算,實行“收支兩條線”管理,審計署2010年的審計公告卻顯示,11個市的674.8億元土地出讓收入,未按規定納入基金預算管理,佔徵收總額的20.1%。
侵佔挪用
有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監管,直接成爲少數主要領導的“私房錢”,隨意侵佔挪用。因嚴重違紀違法被“雙開”的武漢市新洲區原區委書記王世益,被查出從土地出讓金賬戶中,支借1億多元資金給4家民營企業使用,建立“官商聯盟”謀取私利。
減免尋租
一些土地招拍掛出讓後,開發商只繳納保證金就開始用地,餘款長期拖欠不繳,或能協商減免。貴州省一位基層幹部表示,減免土地出讓金一方面是爲吸引客商投資,另一方面怎麼繳、減免多少都是主要領導一句話,裏面存在巨大的尋租空間。
整治土地財政“依賴”亟待破除
土地出讓金收支“頑疾”爲何屢禁不止?湖北財政系統內一位負責人說,因土地出讓金屬於地方政府基金預算管理,其收支預算編制無需通過人大審批,報同級財政部門批准即可執行,“土地收入開支多處於封閉運行狀態,違規操作的彈性空間很大。”
土地出讓亂象叢生,背後折射出地方財權與事權不匹配。專家認爲,自分稅制改革以來,地方稅收收入有限,土地收益往往被用於給地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’,爲下一步財稅改革做好鋪墊。”
據新華社電