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國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)3月17日全文公佈,這份八篇三十一章、長達3萬字的規劃綱要,內容覆蓋很廣,甚至超過了一般意義上的城鎮化範疇。實際上這並不奇怪,正如中國的許多重大改革,新型城鎮化在本質上就是中國經濟和社會發展在城鎮領域的投射。
閱讀新型城鎮化規劃全文可以發現,除了此前曾透露的內容——如人的城鎮化、城市羣、集約化發展、農地確權與流轉、戶籍改革、地方發債等問題之外,規劃中還有一些不同於過去的內容,值得引起各方關注。安邦(ANBOUND)高級研究員賀軍帶領的研究團隊仔細梳理了規劃內容,通過信息分析方法提煉出一些值得注意的要點,受篇幅所限,只能給出簡要分析:
首先,國家制訂了一個相對謹慎的新型城鎮化發展目標。規劃提出,“到2020年,常住人口城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右,努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”而在2012年,上述兩個指標分別爲52.6%和35.3%。這意味着,8年時間只需把常住人口城鎮化率提高7.4個百分點。而1億左右的總落戶量,也比此前傳聞的2、3億人口要少得多。以人均15萬元的投資量匡算,產生的新投資建設量爲15萬億元,比過去估計的25萬億甚至40萬億要小得多。整體來看,新型城鎮化規劃的基調是謹慎而務實的,這也體現了本屆政府的執政風格。
第二,規劃給出了明確的城鎮化考覈指標體系。在中國政府體系內要推動一件事,給出考覈評價指標是很重要的。新型城鎮化規劃從“城鎮化水平”、“基本公共服務”、“基礎設施”、“資源環境”等四個領域,給出了18項評價指標。這些指標既是未來新型城鎮化發展的評價標準,也是中央試圖調整城鎮化發展方向的指揮棒。尤其是對地方政府,這些指標將成爲評價政績的硬指標之一。我們相信,新型城鎮化指標將會對經濟政策有顯著的牽引作用,並將對“十三五”規劃的研究和制訂產生不小的影響。
第三,新型城鎮化進程中最大的受益領域是交通建設。規劃提出,“到2020年,普通鐵路網覆蓋20萬以上人口城市,快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口城市;普通國道基本覆蓋縣城,國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市;民用航空網絡不斷擴展,航空服務覆蓋全國90%左右的人口”。新型城鎮化規劃強調了系統性,不論在城市羣還是在小城鎮的建設中,各種等級的鐵路、公路及航空網絡建設都是重點領域。安邦(ANBOUND)研究團隊確信,過去的城鎮化進程主要體現爲單個城市的規模擴張,未來的新型城鎮化則要限制單一城市規模的擴張,同時高度強調城鎮體系之間的關聯。新型城鎮化對經濟的拉動作用,交通網絡建設將成爲重要的載體,也會成爲投資充裕的領域。交通網絡建設對相關產業的拉動作用,將充滿想象空間。賀軍還認爲,交通建設在未來6、7年的作用,甚至可能相當於過去十年房地產發展的地位。
第四,打破行政壁壘、推動城鎮間要素市場將成爲重要的創新點。在強化交通網絡建設的前提下,規劃提出,要“創新城市羣要素市場管理機制,破除行政壁壘和壟斷,促進生產要素自由流動和優化配置”,“建立城市羣成本共擔和利益共享機制”。這一政策的含義是,推進跨區域互聯互通,促進不同城市的基礎設施和公共服務設施共建共享。這改變了過去在行政壁壘下的單一城市擴張的資源浪費,希望提高資源配置效率,實現城市資源的開放共享。我們預計,未來將會有一批城鎮在城市羣資源共享方面成爲創新的典型。事實上,在安邦(ANBOUND)研究團隊的新型城鎮化調研中,就發現有一些小城鎮已經在自發地實踐這種創新。
第五,“智慧城市”正式進入新型城鎮化規劃。“智慧城市”作爲一個泊來的概念,在中國已經廣爲人知,但進入國家級的城鎮化戰略還是第一次。在我們看來,在規模擴張式的城鎮化發展到極限規模之後,“智慧城市”概念無疑切合了中國要爲空洞的城市增加內容、增添創新的政策目的。有理由相信,相關創新產業介入新型城鎮化將得到政策支持,物聯網、雲計算、大數據等時尚的創新概念,將會有更多在中國城市中落地的機會。要指出的是,過去在中國力推“智慧城市”的跨國公司,在中國市場一直沒有實現從概念到商業市場的突破。實際上,它們所缺的是一種將地方政府的戰略需求市場化的“中間服務”——這樣才能將外資的服務與中國的地氣連接起來。
第六,小城鎮發展有很大的創新空間。規劃提出了小城鎮發展的三種模式:一種是大城市周邊的重點鎮發展成爲衛星城;二是具有特色資源、區位優勢的小城鎮發展爲專業特色鎮;三是遠離中心城市的小城鎮和林場、農場等要發展成爲服務農村、帶動周邊的綜合性小城鎮。但從安邦團隊的調研來看,國內小城鎮發展具有豐富的多樣性,完全可以有更加多元化的創新空間。值得注意的是,規劃還提出,“對吸納人口多、經濟實力強的鎮,可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”。這意味着,綜合實力強的鎮將會擁有“權力升級”的可能性。在中國向三級行政管理體制的過程中,“強鎮”擁有的機會將會成爲一個例外。
第七,新型城鎮化的監測評估將成爲重要的工作。規劃提出,“建立健全統計監測指標體系和統計綜合評價指標體系,規範統計口徑、統計標準和統計制度方法。加快制定城鎮化發展監測評估體系,實施動態監測與跟蹤分析,開展規劃中期評估和專項監測”。在我們看來,監測和評估將成爲新型城鎮化規劃實施過程中的重要工作,各級政府都會拿這些指標去考覈及比較。據我們估計,2016年或2017年將成爲重要的中期評估時間點,而各地也會把指標分解到每年來進行監測和評估。
第八,只有創新才能從新型城鎮化大潮中脫穎而出。規劃提出,“繼續推進創新城市、智慧城市、低碳城鎮試點”。這意味着,新型城鎮化中將會分門別類地推出各種類型的創新評比,這將會對地方形成一定的激勵作用,因爲不同的創新可能會配套不同的優惠政策或資源支持。新型城鎮化的創新評比工作估計會由國家發改委來管理,而創新的種類將不限於前述幾種模式。
最終分析結論(Final Analysis Conclusion):
整體來看,新型城鎮化規劃被寄予了很多的改革與發展期望,它是中國新時期改革與發展的一步大棋。未來十年內,新型城鎮化在中國將形成一輪新的建設潮,一個重要的市場題材和增長點。
(賀軍安邦諮詢高級研究員)