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如何流轉?以怎樣的方式流轉?如何把流轉的風險降至最低?此外,近期出現的“宿州模式”能否作爲樣本全國推廣?其中又有哪些是值得借鑑的?
本期《新華有約》,爲您邀請到中國地質大學(北京)土地科學技術學院吳克寧教授,藉以權威專業的視角,論斷土地改革領域的趨勢和方向。
【新聞背景】深圳第一拍
1987年12月1日下午,緊靠深圳水庫、面積8588平方米的一塊住宅用地在深圳會堂以公開拍賣方式成功出讓,成交價525萬元,超過許多競買人的心理預期。隨着拍賣官的一“槌”定音,中國內地“土地第一拍”誕生。
觀點一:城市劃撥土地會越來越少
吳克寧時常稱自己爲“土族”,近三十年與“土地”的“交情”,讓他談起土地如數家珍。所以,專訪的第一個主題便是“回顧”。
最讓吳教授記憶猶新的是發生在1987年12月1日下午的“深圳第一拍”,他用“推動中國房地產業歷史進程”來形容這一事件的重要性。
“以前中國的土地使用制度是兩權(所有權、使用權)合一,自‘第一拍’後,不僅兩權分離了,更重要的是,‘土地的使用權可以依照法律的規定轉讓’被載入憲法。”吳克寧回憶稱。
有觀點認爲,這是計劃經濟向市場經濟轉型的又一個象徵。吳克寧表示贊成,他認爲,以市場機制爲主導的土地資源配置方式是現行土地制度的特徵之一。
不過,記者也注意到,目前不少城市還存有按計劃劃撥的土地,類似行政用地、事業單位用地、醫療教育用地、公共交通用地等等。
但吳克寧強調:“這種土地會越來越少,國家正在研究進一步擴大土地有償使用的範圍,有條件的地區,要將可以劃撥的、原劃撥的經營性用地採取多種方式實行有償使用。完善土地租賃、招標拍賣掛牌出讓制度,建立長期租賃、先租後讓、租讓結合的工業用地供應制度,探索存量閒置用地的退出機制。有專家建議,除軍事、社會保障性住房和特殊用地等繼續劃撥外,全面實現土地有償使用,建立完善的土地有償使用制度體系,推進土地節約集約利用。”他認爲,今後的土地資源配置會越發市場化,“因爲市場決定一切。”
【新聞背景】依法保障農民分享土地增值收益
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對農村土地制度改革作出了總體部署,重點提出要賦予農民更多的財產權利,保障農民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是廣大農民平等參與現代化進程,共同分享發展成果的必然要求。
觀點二:土地增值收益分配不均
今年全國兩會的主題是“改革”,在不少人看來,爲什麼要改革?是因爲原本的制度在“後天”的實施過程中出現了問題,或者制度制定之初就存在一定的“先天不足”。
在吳克寧看來,現行的土地管理制度兼具“後天”和“先天”的問題。
“伴隨着經濟的高速發展、城鎮化進程的不斷加快,耕地的保護形式愈發嚴峻。”這是吳克寧最爲擔憂的,“因爲耕地的數量和質量,關係到糧食安全,由此會引發一系列的問題和糾紛。”
“這是可以避免的嗎?”記者追問。吳教授坦言:“首先得依靠政府的強制措施,嚴格用途管制,堅守耕地紅線。”但這還遠遠不夠,如何實現土地利用的集約化、高效化?地方經濟如何擺脫對土地財政的依賴性?更重要的是,如何讓農民享受到土地增值的紅利?
據中國農業大學朱道林教授的研究表明,我國近年來,從農用地轉爲建設用地,到轉化爲房產並完成銷售以後,所產生的土地增值收益,農民只能取得6-8%,政府從中的獲益近30%,近七成被開發商及後續的二手房倒賣方拿走。
“所以今年,政府再三強調,要讓農民享受到城鎮化建設的紅利。”吳克寧說,“如何享受?徵地制度與農村集體經營性建設用地流轉的改革很關鍵。”
【新聞背景】土地制度改革
國土資源部部長姜大明在今年的全國兩會期間表示,有關土地管理制度改革方案,特別是“農地流轉”,國土部正抓緊制訂總體思路框架和試點方案,涉及規範引導農村集體經營性建設用地入市、徵地制度改革的試點、宅基地管理等。
觀點三:土地制度改革的最大障礙是法律
談到土地改革的方向及亟待解決的問題時,吳克寧一口氣提出了六點意見,涉及耕地紅線保護、土地集約利用、集體用地流轉、農村土地產權制度、土地財產稅制度、徵地制度改革等。
問題很多,障礙也不少。在吳克寧看來,土地制度改革的最大一個障礙在於法律的改革,“不僅僅是《土地管理法》,相關聯的法律都要做出變化,甚至是憲法也要做出相應的修正。”
吳克寧引用兩會代表國土資源部規劃司司長董祚繼和清華大學教授蔡繼明的觀點,土地改革當務之急是修改法律。
未來農村集體經營性建設用地實現與國有土地同等入市,農村宅基地改革以及相應的農村住房財產的抵押、轉讓,小產權房和城中村等熱點問題的解決都需要有清晰的判別標準。而通過立法明晰是最根本的辦法。
吳克寧坦言:“這是一個持續完善的過程,不可能一蹴而就,需要時間、更需要試點經驗的積累。”
【新聞背景】宿州模式、山東模式
中信信託目前已經在安徽宿州、山東青州開展了土地流轉信託項目,並衍生了中國土地流轉信託的“宿州模式”和“山東模式”。
觀點四:土地流轉方式要“因地制宜”
針對近期出現的土地流轉信託的“宿州模式”和“山東模式”,吳克寧的觀點很鮮明,可以參照,但不一定能全國推廣,要因地制宜。套用現在的時髦詞彙,得“私人定製”。
僅以宿州模式爲例,在安徽宿州的土地流轉項目中,農戶將土地承包經營權委託給中信信託集中管理,通過專業化的服務公司進行出租。
吳克寧認爲,這是“一舉五得”——信託機構得到了一種風險較低、具有長期經營可能的投資方式;農民的土地流轉進程加快,也避免了個別矛盾的產生。
對於從信託機構手中,獲取土地進行經營的機構或者單位而言,程序更合法,投資成本、收益更清晰,合同履行的保障性也更好;就流轉本身來說,信託機構在過程中扮演了“發動機”的角色,有“發動機”的存在,流轉效率會提高。
此外,信託機構的介入,能夠引導資金流入農地市場。吳克寧認爲,爲保障基本收益和正常利潤,信託機構和實際經營者,必然會摒棄傳統農業,從事資金、人力、技術要求更高,但是利潤也更高的現代農業和特色農業經營,這也符合市場規律和國家政策。
儘管好處多多,但連帶的問題和存在的侷限性也是不可忽視的。
吳克寧指出,由於是層層委託的形式,會否造成管理成本較高或者推高經營成本?面對信託機構農民個體過於渺小,發生經濟糾紛或者信託本身失信後,權益又該如何保證?信託機構本身的誠信和受託人是否實際經營值得考量?信託本身資金一旦斷裂或者經營者出現問題又該如何處置?
最關鍵的一點是,以當前的資本進入農村土地,流轉可能會出現耕地非糧化、非農化現象,影響到耕地保護紅線、威脅糧食安全。
此外,吳教授還指出,“宿州模式”只能在區位與經濟條件較好,利潤空間較大的地區開展,信託資本和民間資本有利可圖的情況下,纔會進入。
他說:“李克強總理作政府工作報告時強調,堅守耕地紅線,提高耕地質量,把13億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。對於農地流轉,應因地制宜,差異化對待,在尊重農民意願、維護農民合法權益、保證土地用途不改變的前提下,在經濟發達地區試點先行,引導承包地經營權有序流轉,加強監管。”(新華房產調查記者王鑫)