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目前,我國保障房建設面臨的突出困難是資金不足:地方政府財力不濟,社會資金介入不夠……而其他一些國家在保障房建設融資方面採取了不少效果很好的做法,比如發揮政府補貼的基礎作用、引導私人資本介入和輔以不斷創新的金融產品來撬動資本市場的力量等等,爲我國解決保障房建設資金困難帶來諸多啓示。
美國:融資主體向市場化轉變
自上世紀30年代以來,美國開始發展保障性住房體系。經過80餘年的摸索,美國已建立起一套多元化的保障房融資體系,融資主體也經歷了由政府爲主向市場爲主的轉變。目前,美國保障房建設與投資的70%是私營開發商,整個融資體系已呈現出高度市場化、金融化的特徵。其中,美國首創的低收入住宅返稅政策(LIHTC)以及房地產投資信託基金(REITs)模式,通過以市場化的方式吸引社會資金介入保障性住房項目,使保障房建設找到了可持續的融資之道。
融資主體轉爲市場
20世紀30年代至70年代,爲解決受經濟危機衝擊的弱勢羣體和戰後大量涌入移民的住房問題,美國保障性住房建設逐漸增加,其中20世紀50年代至70年代是公共住房建設的高峯期,這一期間以政府直接資助爲主要特點。
1934年,美國政府成立聯邦住房管理局(住房和城市發展部的前身)和房利美。前者負責建設和管理保障房,後者主要在一級市場上購買和證券化住房抵押貸款,確保購房者有大量可供使用的貸款資金。同時,美國政府還成立了聯邦儲蓄和貸款保險公司,防止金融危機帶來的銀行清償困難。這些保障房制度與措施一直維持到20世紀60年代。
隨着供求關係逐步好轉以及保障房本身引發的一些問題的出現,如房屋質量不高、貧民窟化等,美國從20世紀80年代開始適時調整政策,逐步將保障性住房建設的融資主體從公共部門轉爲私人資本,政府極少直接參與投資,而是推行住房補貼計劃,變直接投資者爲管理者,吸引更多投資者進入房地產市場。
政府向住宅建築商提供住房開發資金、維修資金、低息開發貸款、貸款貼息、貸款擔保等,以及向住房建築者和租房機構提供稅收優惠、利息抵稅等“開發補貼”。比如,開發“農村租賃房”項目的地產商就可以獲得實際利率1%、長達30年的優惠貸款。同時,美國政府還支持金融機構通過金融創新拓寬融資渠道,在利率安排、還款方式、還款期限上進行創新,鼓勵信貸資金進入保障房建設與維護領域。
總體而言,儘管不同時期美國政府對保障房的資助形式不一樣,但對保障房的財政預算一直比較充足。美國通過出臺完備的配套財稅政策,將政府收入的主要來源——房地產稅作爲保障性住房長期穩定的資金來源。
“稅收抵免”鼓勵開發商
在美國支持保障房建設資金的各項政策中,只針對保障房開發商才提供優惠的低收入住宅返稅政策(LIHTC)發揮了重要作用。這一政策的核心是以抵免稅收的方式鼓勵開發商興建針對低收入家庭住房的工程,促進保障性住房的供給。
這一政策始於美國1986年“稅收改革法案”。美國國內稅務局(IRS)每年都會授予每個州一定的稅收抵免額度。2002年,抵免額度是每個居民1.75美元,從2003年開始,聯邦政府每年根據通貨膨脹情況對人均抵免額進行調整。各州再將此分配給符合一定條件的項目開發者。
這些條件充分體現了保障性住房的特色,首先,房屋必須供出租,如用於出售,必須已經出租滿10年;其次,至少需要滿足以下兩項條件之一:至少20%的住宅單位向地區收入中位線水平50%以下的家庭供應,或是40%的住宅單位向收入在城市家庭收入中位線60%以下的家庭供應,同時,這些家庭用於租金的支出不能超過家庭收入的30%;第三,每個房屋公共設施收費都是設定好的;最後,在約定的租金和收費限制下需運行滿30年。
根據返還額度的不同,LIHTC分爲兩類,即9%稅收返還政策與4%的稅收返還政策,大多數新建或翻新項目都能獲得9%的稅收返還,這意味着10年將總計返還相當於建造成本的90%。
一般情況下,開發商在獲得稅收返還額度後,會就此成立一家公司,將大部分股權出售給銀行或其他投資者,降低了項目開發的資金成本,從而能提供低於市場租金水平的住宅;而投資者也由此獲得了長期的收益,可謂實現了多方共贏。
數據顯示,自1986年實施LIHTC以來,到2000年時,僅北卡羅來納州就有3 .7萬個租賃住宅單位在該政策的推動下建成,在全國範圍內,截至2010年,這一數字超過180萬。因此,很多業內人士稱LIH T C是推動美國保障性住房建設的最重要力量。
設信託基金拓寬融資渠道
美國還非常重視運用金融創新手段來促進房地產市場融資,並於20世紀60年代最先開發出房地產信託基金(REITs)。儘管這一證券化產品並非只針對保障性住房,但這一模式的優勢在於將回報期限較長的保障房項目進行證券化銷售,相當於將遠期收益變現,從而增強了項目的流動性,提高了對投資者的吸引力,拓寬了融資渠道,對於我國的保障房建設而言有較大的借鑑意義。
REITs專門用於房地產投資、租賃開發、銷售和消費,通過發行基金券(如受益憑證、基金單位、基金股份等)方式,將投資者的不等額出資彙集成一定規模的信託資產,再交給專門的投資機構管理,收益按照出資比例分享,風險也是由參與者共同承擔。REITs屬於資產證券化的一種方式,本質是將低流動性的不動產,直接轉化爲資本市場上可交易、流動性較高的證券資產。REITs具有多方面優勢:
首先,稅收優惠。REITs在稅法上是一個獨立的經濟實體,根據1960年美國國內稅收法案,如果REITs將每年度盈利的大部分以現金紅利方式回報投資者,則無需繳交公司所得稅,避免了對REITs和股東的雙重所得課稅。
其次,多元組合、流動性強。與只能投資於單個項目的產品相比,REITs可以投資於不同項目、不同地區和不同類型的房地產項目及業務,有效降低投資風險。值得一提的是,美國REITs股本金低,持股靈活。投資REITs每股只需要10至25美元,對持股數量沒有限制。
第三,持續、穩定的回報。雖然與股票投資相比有差距,但其收益高於債券資產,常常是國外壽險公司、養老金等機構投資者青睞的長期投資工具。
也正因爲上述特徵,REITs具有很強的融資能力。自20世紀80年代開始,美國政府嘗試運用房地產投資信託進行廉租房建設,特別是1986年低收入住宅返稅政策頒佈後,廉租房房地產投資信託開始受到投資者熱捧。1986年一1995年,美國共有80萬套中低檔住房投放市場,其中很大一部分是房地產投資信託投資的廉租房項目。目前,美國有超過200支REITs,市場總值逾3900億美元。