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在廣佛智城項目中,大瀝聯滘率先探索集體土地開發的新模式。盧奕誠攝
昨日,南海區集體土地交易中心等正式掛牌成立。黃艷姿攝
改革再出發·南海深化農綜改特別專題
農村體制綜合改革,南海再出發。昨日,佛山市南海區集體土地交易中心、集體產權交易中心及集體經濟股權管理交易中心正式掛牌成立。未來,南海所有集體建設用地,以及在土地基礎上衍生而出的物業、股權(股份)等集體經濟資源要素都將在各自的平臺上實現更為公開、有序的流轉交易。
這是南海深化集體經濟市場化改革的最新舉措。
近年來,南海以『國務院農村綜合改革示范試點』、『中央農辦全國農村改革試驗聯系點』、『廣東省統籌城鄉綜合改革試驗區』為契機,加速推進以『政經分離』為突破口的農村體制綜合改革,並逐步挺進農村集體產權制度改革深水區。此次新揭牌三大中心,對釋放集體土地及集體經濟潛力,推動南海集體經濟市場化改革,都有著重大戰略意義。
派生成立三大要素交易中心
南海集體經濟管理再出創新
2010年以來,南海在全省率先設立了集體資產管理交易平臺、集體經濟財務監管平臺、集體經濟組織成員股權(股份)管理交易平臺『三大平臺』,分別管起了集體經濟的物、錢、人(股權股份),創新形成集體經濟管理的『南海模式』。
此次再揭牌三個中心,目的何在?
『集體土地交易中心、集體產權交易中心這兩個新的中心,是在現有集體資產管理交易平臺的基礎上派生出來的,是對集體資產管理交易平臺的提昇和完善。』南海區國土城建和水務局常務副局長黃文富說。
在昨日揭牌的『三中心』中,集體土地交易中心定位為南海集體建設用地流轉交易場所。未來,在符合規劃和用途管制的前提下,已核發所有權和使用權證的集體建設用地,必須進入中心掛牌流轉,力爭實現與國有土地同地、同價、同權;集體產權交易中心則是農用地、權屬清晰的集體物業流轉交易場所;而集體經濟股權管理交易中心將全權負責集體經濟組織成員的股權管理與交易。
南海區城鄉統籌辦常務副主任劉錦枌說,建立『三大中心』,是南海農村體制綜合改革中的關鍵一環,將二級交易細化成三級交易,將更加有利於集體資產交易的公開、公平、公正,有利於農村集體資產效益最大化,有利於從源頭上明晰社員股東權益邊界。
據介紹,新成立的集體土地交易中心、集體產權交易中心將實行『五統一』的管理模式,即統一平臺建設、統一交易規則、統一信息發布、統一交易確認、統一監督管理。而集體經濟股權管理交易中心則建立起一級數據庫、二級管理平臺、三級互聯互通,進行實時在線、動態管理,實行統一成員界定、統一管理制度、統一網絡平臺、統一信息發布、統一交易監管、統一發放成員股權證『六個統一』。
釋放集體建設用地巨大潛力
力爭與國有土地同地同價同權
實際上,以2010年設立農村集體資產管理交易平臺為起點,過去3年多來,南海一直致力於農村集體經濟市場化改革。2011年,南海啟動『政經分離』改革,將原本『三位一體』的村居黨組織、自治組織和集體經濟組織分離開來,各歸本位,集體經濟組織得以專心抓經濟。
此後,南海先後完成農村集體土地確權工作,建立集體建設用地基准地價體系,並成立農村集體經濟財務監管平臺和農村集體經濟組織成員股權(股份)管理交易平臺,並被授予成為『國務院農村綜合改革示范試點』、『中央農辦全國農村改革試驗聯系點』、『廣東省統籌城鄉綜合改革試驗區』。
『未來,南海集體經濟最為核心的資源要素,土地以及在土地基礎上衍生出來的物業及股權(股份),都將在專門的平臺上,以競價拍賣等方式進行流轉交易。』佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根說。
南海農村集體土地的交易一直比較活躍。據統計,自2010年農村集體資產管理交易平臺正式運行至去年底,共通過平臺出讓集體建設用地使用權22宗,面積282畝;集體土地、物業出租33141宗,標的金額為237億元,溢價增值超20%。
十八屆三中全會提出的『建立城鄉統一的建設用地和農村產權流轉交易市場』方向,必然會使集體建設用地流轉進一步增多。為此,南海此次專門成立三個中心,對釋放集體土地及集體經濟潛力,推動南海集體經濟市場化改革,都有著重大戰略意義。
『政經分離』揭開南海農村體制綜合改革大幕之後,南海集體經濟如何向市場化、專業化邁進,如何在集體土地上推進新型工業化和新型城鎮化,集體土地如何深入挖潛,力爭實現與國有土地同地、同價、同權都將關系到南海未來的城市發展空間。
在鄧偉根看來,此次揭牌『三大中心』,正是南海的最新探索。按照規劃,依托新成立的『三大中心』,南海將更有效地推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,促進農村資產由生產要素市場向產權市場甚至資本市場轉變,進而破除城鄉二元結構障礙,為集體經濟轉型改制,以及農村改革再出發奠定更為堅實的基礎。
案例
廣佛商貿城中心區:土地作價入股換物業分享終端收益『大頭』
冬日的暖陽下,位於南海千燈湖中軸線上的廣佛商貿城中心區棟棟高樓熠熠生輝。這樣的場景,讓人很難想象這裡7年前的污糟雜亂。
那時,這片區的產業以廢舊塑料回收加工為主。位於該片區的南海大瀝鎮聯滘社區經聯社社長黃樹榮回憶,當時聯滘在該片區范圍內的1000畝土地上,擁擠著688家廢舊塑料回收、加工企業和作坊。每天從早到晚,村莊裡都彌漫著塑料燃燒後的臭味。
轉折點在2008年的最後一天。那一天,聯滘社區社員股東簽下了土地征用及出租協議,確定1000畝集體土地的開發模式:由大瀝鎮政府組建項目開發公司,以不低於市場的價格,租賃及征用聯滘社區土地,進行統一開發,自行承擔開發利益和風險。而社區不參與土地開發經營,不承擔任何風險,只收取土地租金,且租金每3年遞增10%,保障社員股東利益。
在這一模式下,廣佛商貿城中心區迅速建設起來:廣東有色金屬交易中心落戶,定位總部經濟與展貿等產業;位於中心區2、3號地塊的廣佛智城項目動工,主打電商產業;隨後,經過村民表決同意後,1號地塊完成集體轉國有的土地性質轉變,成功由保利競得,並已正式動工。至此,廣佛商貿城中心區1至4號地塊已全部啟動。
值得一提的是,在1號地塊集體轉國有的過程中,聯滘人再一次分享地區發展紅利——按照南海區、大瀝鎮的『三舊』改造相關政策,土地出讓金中的七成返還聯滘社區,在提留部分發展資金後,聯滘將大部分資金用於居民分紅及福利發放。『每個股民拿到6萬元的土地出讓金。』聯滘社區黨總支書記鍾卓威說。
而今,聯滘再作集體建設用地入市新嘗試:直接參與土地終端市場開發,以土地作價入股,換取建成區35%的商業物業收入。保守估計,這一收益將是傳統土地租金的7倍以上。
瀚天科技城:政府統租開發低矮廠房變身都市產業高地
整體容積率不足0.5,建築密度高達70%。這是2006年以前,位於南海桂城街道的瀚天科技城所在地塊的狀態。彼時,瀚天科技城土地所屬的北約經聯社自行籌集資金在此建設了一片廢舊鋼材加工交易場及低矮廠房,並對外招租。而受限於村一級的資金及管理水平,該項目招租進場的基本上是勞動密集型的傳統產業,每年產值不足1億,稅收不足100萬。
2006年,佛山『一環』通車後,為改變這一狀況,通過多方協商,最終決定采用村出租土地、政府投入,共謀發展的方式打造都市型科技產業園區。具體而言,就是由當時的北約村集體向政府出租土地,由政府統籌規劃、連片開發、集聚產業、統一配套。在此期間,政府向村組按合同約定支付租金,待租賃期滿後,上述物業將無條件移交北約經聯社。
南海公開材料顯示,自2008年開始對外招商至去年5月,瀚天科技城已引進企業186多家,其中高新技術企業20家,民營科技企業21家,工程技術中心2個,公共服務平臺及重點科研及產學研項目8個。2011年,瀚天科技城進駐企業全年銷售收入超26億元,是改造前的26倍多,租金也由原來的個位數提昇到目前的30元每平方米(均價)。
縱深●●●
全面確權、規范程序、完善平臺,創新建立基准地價體系
南海集體土地入市探索這些年
不難發現,南海此次揭牌成立『三中心』,一個共同的出發點,在於釋放集體經濟活力,特別是釋放集體建設用地這一要素的活力。
事實上,從2010年開始深化的南海農村集體經濟市場化改革,最初就繞不開一個改革命題:集體土地,以及集體土地之上衍生的物業、股權股份如何創新流轉?
原因在於,土地不僅是集體經濟最為核心的資產,也是關系南海未來發展的決定性因素:經過改革開放以來30多年的發展,南海的土地開發強度已近50%,存量國有建設用地已不足以支橕南海經濟社會發展需求。與此同時,在南海建設用地中,約71%為集體建設用地。
能否有效盤活集體建設用地,提昇土地利用價值和效益,已經成為南海是否能夠破解城鄉二元治理難題,加快產業轉型昇級和新型城鎮化建設的關鍵。
迫在眉睫的集體土地入市探索
南海大瀝鎮聯滘經聯社近來動作頻頻:2013年年底,聯滘對外公布了建設『淘寶村』的消息,並已在社區內規劃出1000畝地,用於建設『淘寶村』平臺,將全村100畝舊物業改造成電商創業載體;此前一個多月,同樣是在聯滘,一改過去出租土地獲得租金收益的模式,直接參與土地終端市場開發,以土地作價入股,換取建成區35%的商業物業收入。
按照3.0的容積率,這些建築普遍在25層以上,意味著聯滘經聯社將獲得大約15萬平方米的物業面積。保守估計,收益將是土地租金的7倍以上。
而在更早之前,聯滘依靠『三舊』改造,在1000多畝的集體土地上,建起了全新的產業載體,直接有效地提高社員股東的收益:2006年前後該社區股東的分紅纔3000元左右,今年預計能達到8000元,而且社員股東福利也有提昇。
可以看到,上述足以列入當地發展歷史的三大事件,核心內容都與集體土地的開發利用有關。實際上,不論是南海,還是整個珠三角,釋放集體土地活力,已迫在眉睫。
按照國際慣例,一個地區國土開發強度達到30%已經是飽和線。而在去年公布的數據中,珠三角核心區國土開發強度為27.51%,其中廣深佛莞開發強度已超過40%,具體到南海,這一數值已經接近50%,存量國有建設用地已不足以支橕南海經濟社會發展需求。
另一組數據是,在南海1073平方公裡的土地總面積中,集體土地佔了六成以上,在建設用地中,集體建設用地佔比更高達71%。
換言之,能否有效盤活集體建設用地,提昇土地利用價值和效益,將直接決定整個南海未來的發展速度與發展質量。
在集體土地之上推進『三化』
南海比多數地區更早地意識到了這點:與依靠征地和土地國有化推動的工業化、城鎮化模式不同,南海的工業化、城鎮化、農業現代化主要是在集體建設用地上展開。從上世紀90年代初,大量外資搶灘廣東,珠三角建設用地緊張之時起,為滿足企業用地需求,南海村組兩級集體經濟組織就以興辦鄉鎮企業名義申請用地,辦理土地使用權證,然後將土地出租給企業投資建設。
數據顯示,截至2012年,南海區工業總產值達到4226億元,其中有一半以上的工業用地是集體建設用地。在此情況下,市場對於土地的渴求,南海在第一時間感受到,並作出諸多探索。
一方面,針對部分集體土地權屬不清、界線不明等問題,南海開展集體土地所有權確權登記及發證工作。截至2013年9月,全區224個經聯社和2031個經濟社的所有權界線已全部核定,核發集體土地所有權證16314個,發證覆蓋率達97%;累計核發集體建設用地使用證31214本,發證覆蓋率98.5%,為集體土地交易流轉打下基礎。
與此同時,南海在2005年出臺的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》基礎上,制定了《南海區集體建設用地使用權出讓出租管理辦法》及其操作辦法,明晰流轉程序,並在2年多的調查研究後,建立集體建設用地基准地價體系,對不同用途的集體土地制定不同標准的基准地價和基准租金,為集體土地交易提供了依據。
此外,南海還成立了農村集體資產管理交易平臺、出臺『三舊』改造政策等一系列與集體土地相關的措施,探索、構建集體建設用地入市的制度體系。初步統計數據顯示,自2005年至去年底,南海共出讓集體建設用地79宗,面積1200多畝;集體土地、物業出租33141宗,標的金額為237億元;抵押15宗,面積300多畝,集體土地交易十分活躍。
向規范土地流轉二級市場進軍
上述實踐與探索,如同投入水中的石子,已然激起陣陣漣漪。
去年12月,國務院發展研究中心副主任劉世錦、國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英等4位專家對南海集體建設用地入市探索作了一次全面調查。在一篇相關專題文章中,專家組評價:『南海區集體建設用地進入市場,開創了集體建設用地上的工業化、城鎮化模式,也為農民分享城鎮化進程的土地增值收益提供了機遇,實現政府與農民、農村與城鎮發展的共贏。』
這一評價背後的事實與數據支橕在於,在此過程中,農民分享了土地級差收益,集體租金收入從2008年的41.7億元增加到2012年的56.5億元,農村經濟總收入超億元的村居216個,農村居民人均純收入16673元,社員股東人均分紅金額為3516元,城鄉居民收入差距縮小。
同時,集體建設用地的活力釋放,為城市發展拓展了空間。目前,南海區除作為住宅房地產開發用地須轉性為國有以外,大部分產業昇級用地、市場用地和城市用地均保留了集體所有性質,用於城市建設的土地有50%-60%都是集體用地。
未來,在十八屆三中全會釋放『建立城鄉統一的建設用地和農村產權流轉交易市場』的信號後,集體建設用地流轉必將進一步增多,南海如何適應這一趨勢?以集體土地為核心的農村集體經濟轉型,又將如何深化?
『「三中心」的揭牌成立是一個新的起點。』南海區委副書記孔海文說。以此為載體,南海將在規范集體土地流轉一級市場的基礎上,向二級市場延伸,探索集體建設用地抵(質)押融資機制,培育和發展農村產權交易市場,規范農村產權交易行為。
不僅如此,在『三中心』運作之外,南海還將推動股權固化到戶改革,建立更長期穩固的集體產權關系,並進一步加快集體經濟組織市場化轉型改制,這些都將進一步釋放集體經濟活力。
觀點●●●
『集體土地入市,南海經驗可鑒』
『此前我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權,這次十八屆三中全會《決定》中,首次將「同地同權」理念寫進黨的文件,意義重大。而南海在這一領域的多年實踐,可為其他地區提供重要的經驗借鑒。』國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英對本報記者說。
在劉守英看來,南海是國內最早探索集體建設用地依法有序合理入市的地區之一。早在上世紀90年代,南海村組兩級集體經濟組織就以興辦鄉鎮企業名義申請用地,辦理土地使用權證,然後將土地出租給企業投資建設。
他認為,到目前,南海區已經建立了包括確權登記、流轉交易平臺、集體建設用地基礎地價體系等在內的集體建設用地入市體系,為南海區的經濟社會可持續發展、居民收入可持續增加、城鎮化可持續推進,發揮了不可替代的作用。
中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英同樣認可南海集體土地入市探索的方向與成效。他認為此次成立的『三中心』,尤其是集體土地交易中心,將使得集體土地入市更為規范、有序,『接下來就要想方設法降低交易流轉成本,提高透明度,紮紮實實推動集體土地入市交易,逐步建立起城鄉統一的建設用地市場。』黨國英說。
專題撰文黃艷姿伍新宇郭春楊
專題策劃林煥輝黎誠
編輯統籌李國飛