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南非,是“金磚五國”中經濟實力最弱的國家,也因高失業、高犯罪等問題而飽受詬病。然而,新南非自1994年成立以來,卻積極致力於爲底層貧民修建免費住房,並明確將“公民住房權”寫入憲法。窮人有免費房子住,也成了執政黨非國大贏得窮人選票的重要法寶。但因爲腐敗、成本等問題凸顯,南非政府或將最終放棄免費住房政策。
20年建400萬套房
免費送給窮人住
1994年,在曼德拉領導下,廢除種族隔離制度的民主南非宣告成立。新政府組閣後,便將爲底層窮人修建免費住宅(簡稱RDP住宅)作爲政府工作重點,當年即提供了2萬套免費住宅給老百姓。
與其它發展中國家類似的是,經濟快速發展讓南非的各大城市出現了高樓大廈與貧民窟相依存的情景:與一些工業區或繁榮商業區相隔幾條街,就會突然出現大片的貧民窟。而在南非,位於貧民窟邊緣的,往往還有政府修建的RDP住宅區。一套典型的RDP住宅,面積不大,一般只有六七十平方米,但水電等設施俱全,有的住宅區房頂還安裝着統一的太陽能熱水器。
與中國的經濟適用房有所不同的是,南非的這些RDP住宅由政府投資興建,免費提供給符合條件的本國公民居住。當然,這樣的住宅只提供給全家無收入或每月總收入低於2000蘭特(約合1574元人民幣)的貧困家庭;並且,等待審批的時間很長,有人等了七八年纔拿到鑰匙,但這仍舊無法阻止底層貧民申請的熱情。
南非總人口約5200萬,到目前爲止,政府共提供了400萬套免費住房給窮人,相當大程度上解決了貧民的住房問題。
強拆被判違憲
公民住房權受保護
說到南非的免費住房,不得不提及具有里程碑意義的“格魯特布姆案”。南非城市周邊大量涌現的非法定居點同樣面臨着政府強拆等問題,在立法、司法、行政三權分立的南非,政府的強拆行爲曾被判違憲。
2000年,一個由390名成年人和510名兒童組成的窮人羣體,因不堪忍受居住地的惡劣條件,集中搬遷到一塊私人擁有的空地上居住,其中有一位成年人名叫艾琳·格魯特布姆。搬遷後不久,由於政府的強行驅逐,他們又不得不搬到同一地區的一個運動場。但政府又再次命令他們離開這塊空地,並在最後期限屆滿前一天,用推土機強行剷平了他們的臨時住所,所有家當被損壞殆盡。
於是,以格魯特布姆爲首,他們集體請求開普敦地區的高級法院發佈緊急命令,要求政府立即對他們提供臨時性住所,直到他們能夠獲得永久性住房爲止。南非開普敦地區的高級法院根據南非《憲法》有關兒童社會經濟權利的規定,判決政府必須向有孩子的家庭提供臨時住房。
南非三級政府(中央、省級和地方政府)因不服判決而向憲法法院提出上訴。與此同時,南非人權委員會和社會法律中心兩個機構作爲該案的“法庭之友”參與訴訟,並要求將格魯特布姆等人的訴訟請求擴大到《憲法》第26條,即獲得住房權。他們認爲,南非社會所有成員,包括沒有孩子的成年人都有權獲得政府提供的住房,因爲《憲法》第26條規定使國家擔負了“最低限度核心義務”。
最終,憲法法庭的判決認爲,“最低限度核心義務”不適用於“住房權”,但南非政府的強拆行爲既不人道,也違背了《憲法》對住房權的“消極保護義務”。因此,南非政府必須爲強拆行爲買單:提供過渡性住房給遭強拆的所有居民。
一些法律界人士認爲,憲法法庭的判決是妥協的產物:一方面,認定“最低限度核心義務”不適用於住房權,是防止出現大量民衆以類似理由起訴政府並獲得免費住房;但另一方面,判決政府強拆違憲,又體現了對住房權的尊重。至今,這個判決都影響着政府部門對一些非法定居點的拆遷措施,在確保強拆行爲不會違背住房權之前,有關部門往往不敢輕易下手。
腐敗滋生、成本增加
距原定目標越來越遠
清華大學教授秦暉曾在一篇談及南非社會福利的文章中,將南非的免費住房政策與中國的經濟適用房相比較。他批評稱,國內很多所謂經適房仍是變相的“特權房”,一開始就蓋成“廉價豪宅”,以“安居房”、“集資房”、“團購房”等名義按官位分配,形成所謂的“公務員經適房小區”。實際上,南非免費住房分配背後,也滋生出違規操作等腐敗行爲。
南非的免費住房,分配對象是全家無收入或總收入低於2000蘭特(約合1574元人民幣)的窮人。然而,兩年前,南非審計部門曾查出,僅誇祖魯-納塔爾一個省,就有20000多名公務員通過僞造材料等方式,讓自己或者親屬迅速住進了免費房。另外,南非媒體還爆料稱,一些本應分給南非公民的免費房,竟然住進了來自津巴布韋、剛果等國家的人,原因是他們通過僞造申請材料、行賄住房部門官員等方式,成功盜取了這些免費住宅。
另一方面,隨着南非人口迅速增長,政府興建免費住房的步伐遠不及需求缺口。統計數據顯示,1994年,政府需建設的免費房數量爲150萬套;現在缺口已經上升到210萬套;同一時間段,南非人口增長1200多萬,達到5200多萬。由於人口數量的迅速膨脹,導致RDP住房距原定目標不是越來越近,而是漸行漸遠。
南非金融和財經委員會近期表示,由於建築材料、人力成本等的增加以及“背後的種種原因”,南非中央政府下撥的用於建設RDP住房的資金逐年增加,然而建成住房的數量卻逐年下降。該委員會預計,如果政府真的打算在2020年填上免費住房的建設缺口,需要至少8000億蘭特(約合6298億元人民幣)。
實際上,南非政府早就意識到免費住房是個沉重的包袱。前住房部長塞克斯威爾就曾在2011年表示,政府將不再爲貧困人口提供免費住房,但“當前不是恰當的終止時間”。今年年中,南非總統祖馬重組內閣,住房部長再次更迭。新上任的住房部長塞普滕伯將注意力集中到了非正式定居點房屋的升級改建上來。祖馬8月發表講話時稱,住房部的近期目標是對40萬間非正式定居點的棚屋進行改建,同時向“中產階級”提供貸款優惠政策,讓他們可以買得起房。顯然,RDP住房的建設已被放在了最不重要的位置上。
這意味着南非政府或將最終放棄免費住房政策,轉而走上“對非正式定居點的棚屋區進行升級改建”、“爲低收入家庭提供購房貸款扶持”的軌道上來,以甩掉“免費住房”這個沉重的包袱。記者王曉鵬發自南非