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不管從生態和耕地保護,還是從失地農民的安置補償,或從公共服務設施的投入上來看,未來相當長一段時間內,通過新增土地來滿足城市用地需求都非常不划算。目前城市並不缺地,缺的是遵循市場化利用效率的談判機制和利益分享機制。所以,如能將存量建設用地利用好,完全能滿足目前的用地需求。城市越大,產業升級越快,工業用地單位產出相對效率越低,就越該將低效的工業用地轉換到住房發展用地。從政策和社會風險上看,利用存量涉及的風險遠要小於集體土地入市。
多種信號顯示,土地制度改革或將在十八屆三中全會有突破,核心是打破土地二元結構限制,進一步推進農村土地改革。目前有兩條改革途徑,一條從增量入手,即集體土地全面入市;另一條從存量入手,即盤活閒置和低效利用的城市土地。前者的困境在於法律障礙,即我國城鄉“二元土地”制度和土地用途管制下,農村集體土地須經由政府“徵地”轉爲城市國有建設用地,才能進入市場交易,而農民無法以平等的主體身份直接參與城市土地市場交易;後者的困境在於5年修改一次的城市詳細性控制規劃框定了工業、居住、交通等不同用途土地在空間上的不同佈局,而修改涉及國土、規劃等部門的協調,用地單位利益保障等,還涉及聽證會、人大表決和備案等程序,存量利用的成本比較大、週期也長。
眼下社會各界對於土地制度改革關注的焦點,是如何推進集體土地全面入市。因爲,此舉意味着土地要素的市場化交易,農民能以平等的主體身份直接參與交易。在房地產市場化溢價收益遠大於集體土地原有用途時,城市房地產用地的瓶頸就會解除。據國土資源部的統計,農村人均用地面積283平方米,而建制鎮爲154平方米、小城市爲143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果農村人均用地面積降低到200平,則可新增建設用地556億平方米,這是去年全國土地出讓面積的17倍。
如果農民成爲土地市場供應的主體,開發商就可以和農民(村集體)直接談判市場化土地交易,這將改變以往地方政府對於土地市場的獨家壟斷,而且通過規模化、低價位土地的供應,降低城市土地價值中樞,將直接衝擊“土地財政”的基礎,消除地方政府維持高房價和高地價的內在激勵,投資型政府的職能就會褪去。再進一步,集體土地徹底的市場化改革,預示着城市房價下跌、通脹下行,資產收益分配向農民傾斜,這對於收入分配改革、新型城鎮化和實現經濟增長模式向內需轉變,都具有牽一髮而動全身的作用。
但是,即使上層有推動修訂《土地管理法》以利推進集體土地市場化改革的決心,具體推動都得靠基層地方政府(甚至是村幹部)去執行。值得注意的是,實施聯產承包責任制以來,農村人口變動對於土地的調整,土地產權登記資料殘缺嚴重,使用權到底歸誰非常不清楚,確權到人的難度非常大。當集體土地市場化的溢價收益顯現出來後,實際權屬的爭議就更大了。即使是已明晰使用權的變更,在利益面前可能將重新陷入爭議(農村很多土地變更通過“口頭”完成)。
由於改革開放以來一直偏重城市經濟的發展和城市文明的壯大,農村社會建設、村民自治和法制基礎非常薄弱,農民法制意識薄弱且伸張無門,潛在的侵權空間不僅大而且難以控制。如果在產權不完整的情況下推進集體土地的市場化改革,在巨大的經濟利益誘惑面前,再加上信息不對稱、產權不清創造出“渾水摸魚”的機會。事實上,近年來侵佔村民土地權益的現象已進入了“日常工作流程”。例如,近期在內蒙古鄂爾多斯、廣東中山等地爆出的村幹部與上級政府勾結,借發展經濟之名行違法佔地之實,而且行爲表現明目張膽,非常囂張,而村民在主張權利方面卻無比弱勢。而且,這類現象在改革開放以來屢禁不止,甚至在近年來城市範圍擴展、土地價值上漲的背景下有愈演愈烈之勢,根源就在於產權關係混亂。
因此,可以推斷,即使集體土地流轉進入三中全會的議程,也不會推出集體土地直接入市的改革措施,試點推進是大概率事件。明晰產權是交易的基礎,也是降低交易成本和農村“維穩”的保障。當務之急,依舊是夯實產權登記造冊的數據基礎,並通過規範既有流轉(承包、增減掛鉤等)程序的過程中漸進明晰有爭議的產權。另外,“確權到人”後,還要強化基層土地查違的力度,才能正式將集體土地的市場化改革納入議事日程。
相比之下,盤活城市建成區閒置和低效利用的土地更可行。目前,全國644個城市人均建設用地133平方米,遠高於發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。其中,工業用地的盤活更爲緊迫。從2008年到2012年,我國工礦倉儲用地平均佔比33.8%,高於住宅用地21.5%的佔比(國外工業用地平均佔比僅爲15%)。大部分工業園區的單位產出率較低,在全國的經濟百強縣中,1萬公頃耕地轉化爲第二、三產業後對經濟的貢獻爲13億美元,而美國則爲137.8億美元,差距超過10倍。此外,目前我國工業用地的集約程度很差,工業項目容積率只有0.3~0.6,而發達國家一般是1。
工業用地閒置及利用效率低的根源,在於體制和政策。各地爲了實現GDP高速增長,一方面採取行政劃撥或協議出讓的方式,以犧牲土地價值(工業地價僅爲住宅地價的十分之一、八分之一)來降低工業成本,另一方面通過擴大工業用地規模來做大經濟規模,造成超規模用地、低效用地、土地短缺與閒置並存,很多工業園區或重複建設,或脫離本地經濟實際。
從空間上來講,集體土地入市是城市邊緣的擴張。不管從生態和耕地保護,還是從失地農民的安置補償,或從公共服務設施的投入上來看,未來相當長一段時間內,通過新增土地來滿足城市用地需求都非常不划算。其實,目前城市並不缺地,缺的是遵循土地市場化利用效率的談判機制和利益分享機制。所以,再多的地也填不飽市場的需求,特別是低價誘惑下的濫用和囤積。如能將存量建設用地利用好,完全可以滿足目前的用地需求。據估算,目前我國工業用地存量爲8萬平方公里,若每年能將存量工業倉儲用地中1%的低效利用部分釋放爲居住用地,則每年可增加居住用地供應量8億平方米,相當於每年增加居住用地出讓量50%。若按2.4的平均容積率計算,則增加的建築面積爲19.2億平方米,相當於12年住宅銷售面積的一倍。城市越大,產業升級越快,工業用地單位產出相對效率越低,就越該將低效的工業用地轉換到住房發展用地。而且,從政策和社會風險上看,利用存量涉及的風險(主要是修訂城市規劃法、政府和佔地單位的談判)也遠要小於集體土地入市。