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繪圖:楊佳
在公眾看來總是衝突不斷的城市管理之路,如何纔能走向規范?近年來,中山城管對此論題的探索正層層深入:整合城管、公安乃至更多執法資源,提昇執法效率;放手發動社會力量,從源頭減少攤販違規行為;由『堵』轉『疏』,引導攤販規范經營;與攤販平等溝通,將管理變為服務,從對抗走向對話,柔性化解矛盾。
盡管中山城管的系列機制並非放諸四海而皆准,但貫穿其中的規范化管理思路,以及從管理昇華為服務的理念,卻仍能帶來啟示。
●南方日報記者唐繼宜
部門聯動規范執法
整合資源
部門聯動規范執法
9月18日上午8時,中山石岐區南下市場。人流、車流熙熙攘攘,卻並不擁擠。
南下市場前的南江街,一座治安崗亭上的監控攝像頭『盯』著周圍的動靜。在市場內外,這樣的攝像頭共有20多個。
而在麻洲街中部,另有一處崗亭與之呼應。這便是石岐城管今年5月成立的『城管治安工作站』。
協管員老林告訴記者,以往市場周邊不僅小販多,而且常有扒手出沒,甚至有人聚賭。工作站成立後,不僅派駐城管執法人員、市場管理人員整治市容,還借助公安力量改善治安。
一旦監控視頻中出現亂擺賣等現象,南江街的治安崗便會通知老林他們上前勸導。而如果有扒竊、賭博等情況,協管員則會第一時間報警。
實際上,城管與公安聯動,在中山早已成為一種有效的執法資源整合機制。2008年,中山市公安局曾成立公安城管大隊派駐該市城管執法局,協助城管執法。城管執法人員遇到暴力抗法時,公安需在8至10分鍾內趕到現場。
以此為基礎,中山市2009年進一步明確城管局與公安城管大隊之間的聯合勤務制度。其中規定,雙方應實行聯勤執法,公安城管大隊要做到六個『提前介入』,即提前介入宣傳教育、口頭告誡、調解、調查取證、處置暴力抗法、控制群體對抗,從而規范流程,為城管執法提供保障。
2011年,中山推進『簡政強鎮』,各鎮區成立『綜合行政執法局』,將城管、環保、交通、安監等部門納入其中,市級城管部門的相當一部分權限下放至鎮區。
這樣的資源整合,令中山城管的執法路徑有了兩種方向,與公安的聯動依然保持常態。小欖城管分局局長何銓南說,除平常與公安密切溝通外,每有大型執法行動,該局必定聯手公安。
中山火炬開發區行政執法分局相關負責人說,該局執法人員不僅有城市管理的相關職權,還可以對同一違法者從環保、安監等方面實施處罰,『資源整合後,執法角度多樣,成效也更加明顯。』
『人海戰術』減少違規
借力社會
『人海戰術』減少違規
若僅靠部門力量執法,無論聯動機制如何規范,都恐難取得長效。在耗時、耗力的城管『持久戰』中,社會纔是更強大的力量。石岐區獅子街的變化,正是城管借力社會資源的成果。
獅子街一帶歷來是流動攤販聚集的『黃金地帶』,高峰時,攤販可達近200檔。
9月20日上午8時半,記者實地探訪獅子街時卻看到,沿街擺賣的攤販僅有兩三檔。9時多,城管協管員老孫和兩名同事在獅子街一帶分段巡查,僅有的幾檔攤販經他們勸導後,陸續離開。細心的人們留意到,老孫們如今有了自己的『基地』,這便是位於獅子街中部的一間小屋——獅子街城管工作站。
今年1月,石岐城管分局聯合東南門市場、民族東市場所在的物業管理公司,創建這個工作站,定點駐紮治理周邊流動攤販。
目前,工作站除有2名城管執法人員外,還由市場管理方、市場物業公司派駐6名工作人員做協管員,大大充實了管理力量。
『我們以前是市場保安,看到小攤販也管不了,因為不屬於職責范圍。』老孫說,如今,他和幾名同事成了城管協管員,就能名正言順去巡查流動攤販了。而小販之所以『怕』他們巡查,則因為有城管執法人員作後盾,『小販如果拒不配合,我們可以打電話通知執法人員處理。』
實際上,早在2009年,動員社會力量創建城管工作站,就已成為中山探索城市管理規范化的重要舉措。當年5月,三鄉鎮首批14個城管工作站就已分布各行政村和小區。如今,石岐區『城管+市場+物業』的城管工作站模式,又成為鎮區中的典型。
『城市管理要靠「人海戰術」,必須借助社會力量。』石岐區城管分局局長蘇響全表示,城管執法人員、市場管理方都希望流動攤販得到有序治理,整合雙方人力資源。
據悉,除獅子街城管工作站外,石岐區還計劃在興中廣場等地推廣城管工作站模式。
由堵轉疏
由堵轉疏
攤販持證有序經營
與其天天和小販玩『貓捉老鼠』,不如在『守規矩』的前提下,給個地方讓他們謀生。很多城市都試圖嘗試這一路徑,而其在中山則初步顯現出成果。
9月19日下午5時,記者探訪康怡路時看到,兩側路面標滿了黃線,每隔幾米,還會分出一個區間,標上序號。在其中一側,約200檔流動攤檔沿路排開,檔主身穿橘黃色『馬甲』,在統一制作的帳篷下,擺賣各色商品,但沒有一檔攤販越出檔口前的警戒線。
康怡路多個路口目前已實行交通管制,具體管制時間為:節假日時,從下午4時半至晚上11時;非節假日,則從上午11時半至晚上11時。記者觀察到,各路口均有專人疏導交通,除商戶小貨車外,其餘私家車、貨車均不能通過,道路秩序井然。
對流動攤販朱定祥而言,『不用再被城管追著跑』,是最令他欣慰的事情。這位36歲的中年男人,在康怡路擺賣熟食已有兩年,『過去可以自己找地方擺,但城管查得嚴,我的推車還被扣過。』
如今,老朱『轉正』為康怡路的流動攤販安置人員,每月繳納350元的管理費,便可在固定檔位持證上崗,不再被城管驅趕。他將一張《流動攤販安置信息登記卡》掛在帳篷裡,表明自己『按規經營』。
今年8月5日,火炬區正式劃定康怡路為流動攤檔安置點,通過攤位競投,將區內流動攤販引入該路段,定點、定時經營,從而減少他們隨意佔道擺賣的行為。
火炬區綜合行政執法局相關負責人表示,康怡路所在的張家邊片區,歷來是流動攤販密布的區域,傳統的城管執法成效有限。從整治轉為疏導,是該區探索的思路之一。
但與國內諸多城市一樣,疏導的最大難點在於,安置點難尋。該負責人說,火炬區經仔細尋找並征詢社會多方意見後,選定康怡路和中微軟件園作為流動攤販的安置試點。前者離鬧市區不遠,後者位於工業區,人流量都有保障,不易造成流動攤販『回流』。同時,二者與住宅區都有一定距離,不會因噪音、交通等因素對周邊居民造成乾擾。
康怡路的安置點,可謂規范管理的典型。其日常秩序由專門的物管公司維護,適當收取費用後,為攤檔提供統一的帳篷、服裝等設備,並對衛生、交通等加以管理。
行為規范的攤檔,甚至還有獎勵。管理方根據攤檔的實際表現打分,滿分100分,若違規,則被扣除相應分數。每月,得分靠前的攤檔,可在管理費用上享受優惠。
上述負責人表示,待試點成熟後,還會考慮在火炬區推行更多安置點。
柔性解困
柔性解困
由對抗走向對話
在五金專業鎮小欖,『流動商販』有一個更溫和的稱謂:流動商戶。這並非承認佔道經營者的合法性,但一字之差,卻將原有的鄙夷、不屑化為平等、尊重。
『治理小販,就要讓他們與城管平等對話。』縱觀國內城管與小販衝突事件後,小欖城管分局局長何銓南說。圍繞『疏導』之策,今年2月,小欖成立『流動商戶之家』,為小販與城管提供溝通平臺。
『流動商戶』的這個『家』,實際上是位於小欖城管分局的一間辦公室。執法時遇到亂擺賣的攤販,若其是初犯,城管人員並不會直接扣物品、開罰單,而是先帶到『流動商戶之家』,耐心勸導其不要再犯。
勸導絕不等於訓斥,而更近於感化。攤販被帶到『流動商戶之家』後,城管工作人員會拿出錄制好的城管宣傳片現場播放,直觀描述城管的職能、亂擺賣的不良影響,還會以取自身邊的暴力抗法案例,商戶、市民的現身說法等,告知其違法違規經營的後果。
『小販謀生不容易,城管執法也不容易,有什麼想法,雙方可以打開天窗說亮話。』何銓南說,攤販有訴求、有困難,可以現場提出,與城管協商;而城管則反復向攤販說明執法理念、執法措施。
與『流動商戶之家』配套的是,小欖在鎮內市場周邊及社區設置了50多個臨時安置點、擺賣疏導點,攤販只能定點、定時擺賣。若違規,就會被城管帶去『流動商戶之家』勸導。
由於攤販們常『抱團』擺賣,治理難度較大。小欖城管想出一條辦法:從攤販中選出『領頭』者作為流動商戶代表,賦予其一定職責,並不定期與城管對話。這可謂抓住了治理的要害:為首者帶頭遵守城管規定,其『權威』自然影響到其他攤販。這種『四兩撥千斤』的策略,令城管與攤販的衝突明顯減少。
來自雷州的流動攤販阿飛,以往常帶領周圍攤販起哄、抗法,去年還因阻礙城管執法被公安拘留。『流動商戶之家』成立後,小欖城管分局負責人上門找到他,雙方促膝長談。反復溝通後,小欖城管分局決定,在鎮內大型農貿市場為他尋找位置較好的攤位給予安置。
最終,阿飛消除了對城管的成見,他不僅不再帶頭抗法,而且成為流動商戶代表之一,主動配合城管勸導老鄉規范經營。
與其說小欖城管是在管理攤販,不如說是在設法提供服務,將矛盾化解於無形。小欖城管主動聯系全鎮最大的人纔市場——菊城人纔市場、博天人纔市場作為協助單位,與博天人纔市場合作制作就業的宣傳單張,為流動商戶提供培訓機會,引導他們再就業、自主創業。意圖顯而易見:當攤販有了合意的謀生手段,便不會再去沿街擺賣。
總策劃莫高義張東明王垂林
策劃統籌姜玉龍鄭佳欣黃少宏