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本報記者趙麗
中國城鎮化進程正加速駛入快車道。
在這一過程中,小城市要變成大城市,大城市要變成特大城市,導致一個城市的功能定位太多太集中,各種配套設施跟不上,越來越多的城市成爲“堵城”。
與此同時,不容迴避的是,我國的小城鎮建設正面臨困境,基礎設施建設和基本公共服務匱乏。
在由北京城市學院和北京市社會科學院聯合成立的中國城市研究中心的專家看來,由於規劃上的科學性與合理性欠佳,我國大多數城市經過長期的歷史積澱,普遍形成了城市功能過度集中、土地連綿開發成片的單中心城市形態和土地利用結構。這種結構導致城市中心區人口、經濟、建築總量和交通強度不斷攀升,一個顯著的後果就是交通出行的剛性需求迅速增長,成爲當今中國大多數城市交通擁堵產生的根源之一。
曾針對城鎮化過程中中國城市管理水平進行系統性研究和調研的北京城市學院城市調研小組還提出,目前中國一些城鎮對基礎設施建設投資欠賬多。
“近年來,儘管中國城市基礎設施建設投資總額在逐年增加,但基礎設施建設投資在同期社會固定資產投資總額中所佔的比重有升有降,一直保持在低於5%的較低水平。”上述研究人員向記者披露,隨着城市化進程的加快和城市人口的增長,城市供水排水、燃氣、熱力管網等市政設施不能有效滿足城市發展的需要,城市垃圾無害化處理、污水處理設施不足以及處理率低等問題凸顯,市政公用設施供需矛盾仍然比較突出。
“按照這一形勢判斷,未來幾年,如果中央和地方有關部門對城市基礎設施建設投資不提速,或者投資提速較慢,會形成城市基礎設施建設新的‘欠賬’。”上述調研人員說。
“新型城鎮化是一個艱難而漫長的過程,需要支付鉅額的城鎮化成本。要合理消化這一鉅額的改革成本,必須充分發揮政府的主導作用,加大各級財政的投入力度,同時鼓勵企業、農民、社會積極參與,逐步建立一個由政府、企業、農民、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。”中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏後凱認爲,要充分發揮政府的主導作用。明確各級政府的職責分工,義務教育、公共衛生、保障性住房等方面的投入,主要由市縣政府承擔;中央和省級政府通過加大轉移支付力度,設立專項轉移支付,加大對農業轉移人口集中流入地區的支持,並在技能培訓、義務教育、公共衛生、社會保障等方面給予相應補助,對市民化成效突出的市縣實行獎勵。
“另外,還要鼓勵企業和社會廣泛參與。在政府的引導和資助下,鼓勵企業、中間組織和居民廣泛參與,分擔農業轉移人口市民化的成本。”魏後凱說,要儘快將具備條件實行普惠制的公共服務制度化。統籌考慮人口流動因素,將包括農民工在內的所有公民統一納入各類社會發展專項規劃中,制定全面、系統的法律制度、政策措施;不斷完善政府財政對公共服務的轉移支付,公共服務經費以居住登記人口而不是戶籍人口數量爲基礎預算支出,實現服務規模與財政補貼的統一,即做到“費隨人走”;強化政府的屬地管理責任,實現無差別服務,不能以各種藉口、通過設置門檻來消極應對政府應承擔的職責,而要將公共服務的均等化作爲地方政績考覈的重要內容。
“爲避免一哄而上,城市建設要量力而行,謹防地方政府的規模擴張衝動。既要防止各地爲達到設市標準或在設市後掀起新的‘造城運動’,盲目擴大城市建設規模,又要防止爲城市建設揹負鉅額債務負擔等情況發生。”魏後凱說。
北京城市學院城市調研小組分析認爲,城市化快速發展的同時伴隨着社會轉型,諸多矛盾交織在一起,使當前的城市管理面臨不少問題。依法管理城市,發揮法制在城市管理中的導向、促進和保障作用,通過嚴格、剛性的法律法規實現對城市的管理與服務,是許多國家城市管理的共同特點。
“中國城市管理的法治化保障較爲薄弱,突出體現爲城市管理立法相對滯後、部門立法的綜合性協調性不足、立法可操作性不強。另外,城市管理的執法方式有待改進,市民的守法意識也有待加強。”上述調研人員認爲,實現人的新型城鎮化,關鍵並不是錢,也不是技術,而是健全的城市管理的理念。
中國城市研究中心的專家也向記者提出,法制是城市建設的保障系統。應通過制定法規,用立法的形式把管理要素加以明確,用法規來調整、理順城市建設和管理中的各方面關係,使城市管理條文化、規範化,使城市管理工作有法可依並依法推進。
製圖/李曉軍