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居民申請政府信息公開的回復顯示,所征收房屋不在紅線范圍內。對此,有關部門回應稱:按照新的征收條例,紅線范圍不等同於房屋征收范圍。
被征收戶陳女士供圖
8月9日、12日,中國青年報連續刊發報道《數十起行政訴訟擋不住強拆》、《不在紅線內,照樣被強拆》,反映長沙市開福區福源花園公寓等小區不在某工程項目的紅線范圍內,但房屋依然被征收的情況。其中,部分居民在行政訴訟過程中,法院裁定先予執行,房屋被強制拆除。
『原先,小區不在項目的用地紅線內,也不在建設用地規劃許可證的范圍。按照舊的拆遷條例確實不能夠拆遷。』開福區有關部門負責人近日接受中國青年報記者采訪時回應稱。但是,根據2011年國務院及長沙市的有關規定,該小區可進行房屋征收,『因為它在土地調查紅線、規劃調查藍線的范圍內。』
上述負責人所說的規定,指的是2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》及《長沙市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》。
記者注意到,這個被普遍稱之為『新拆遷條例』的《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺後,各地對房屋征收范圍的規定不盡相同。
官方稱新政策已調整房屋征收程序
在開福區政府法制辦公室主任劉小鷗看來,此次產生『紅線爭議』的原因,一是路幅規劃線形調整,二是新的征收政策暫未被所有人接受。
劉小鷗的另一個身份是長沙市黃興北路建設及棚戶區改造征收工作指揮部(以下簡稱『征收指揮部』)法務部部長。她坦言,若按照2001年《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱『拆遷條例』)的規定,福源花園公寓的確不在拆遷范圍。
該條例第6條稱,拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證後,方可實施拆遷。而欲取得房屋拆遷許可證,必須提交建設用地規劃許可證、國有土地使用權批准文件等5份資料。
獲得這5份資料的前提之一就是,拆遷房屋須位於項目的紅線范圍。
不過,2009年底,北京大學五位學者『上書』全國人大常委會,建議修改拆遷條例。2011年1月,《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱『征收條例』)出臺,拆遷條例隨即廢止。
記者注意到,征收條例刪去了房屋拆遷許可證的有關內容。但至於房屋征收是否還需『建設用地規劃許可證』、『國有土地使用權批准文件』等資料,條例沒有明確列舉。
『這可能是因為房屋征收已經形成了一個慣例,或是其他法律對此已有規定,而不需重復性地做這種規定。』華中科技大學法學院副教授尹建國認為。
劉小鷗說,2011年12月,長沙市人民政府出臺《長沙市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》(以下簡稱『長沙市征收辦法』),細化了征收條例的有關內容。
根據該辦法,提出征收房屋的單位,應該提交『規劃部門出具的項目符合城鄉規劃和專項規劃的證明材料以及劃定的項目規劃調查藍線』、『國土資源部門出具的項目符合土地利用總體規劃的證明材料和土地調查紅線』等至少3份資料。
記者發現,與征收條例相對應的,上述條文也未提及『建設用地規劃許可證』、『國有土地使用權批准文件』等說法,只是表示應有『證明材料』。
長沙市征收辦法規科副科長高潤石告訴記者,此處的『證明材料』之一,即指國土部門出具的『土地調查紅線』及規劃部門出具的『規劃調查藍線』。
他稱,有關部門此前對在冊建設的項目已進行調查,土地調查紅線、規劃調查藍線是有技術規范的,不是政府隨便劃的。『最終,調查紅線可能根據群眾反饋意見和實際情況,有增有減。』
2010年3月,福源花園公寓進入了土地調查紅線的范圍,3個月後,該公寓『因房屋較新』而沒有被國土部門劃入正式紅線。改變發生在當年年底,黃興北路擬修改調整線形方案,規劃中的路幅正好穿過了這個小區。
按照開福區有關部門負責人的說法,根據長沙市征收辦法,由於福源花園公寓之前已進入土地調查紅線、規劃調查藍線,在路幅規劃調整的情況下,房屋可以被征收。
劉小鷗稱,目前,開福區只有中國青年報此前報道的福源花園公寓、湘春路兩處小區出現類似情況。
開福區城鄉建設局副局長、征收辦主任陳曉蓉說,相比拆遷條例,新政策只是程序的先後調整,即先房屋征收再辦理相關土地手續,而非不需要辦理相關手續。未來的征收都將照此執行。
遲來的『土地調查紅線』規定
記者發現,征收條例頒布的2011年,長沙市房屋征收領域的規定經歷了一番『洗牌』。自2010年10月啟動修改的黃興北路路幅調整方案,也在2011年最終敲定。
時間回到2011年1月21日。經過將近一年的征求意見與討論,國務院征收條例公布並正式實施。舊拆遷條例時代結束,新拆遷條例元年開始。
就在同一天,長沙市城鄉規劃局對黃興北路的修改線形方案的為期一個月的公示,也進入了最後一天。
當年7月,這個調整方案獲得長沙市政府批准。方案中,規劃中的黃興北路路幅東移,須壓佔福源花園公寓所在的土地。7月12日,福源花園公寓的居民看到了張貼出的『征收補償方案』征求意見公告。
7月,湖南省有關部門發出通知,提出專項清理有關征地拆遷的規章和規范性文件。
事實上,直到此時,長沙市征收辦法尚未出臺。而在2011年4月,湖南省發出貫徹實施征收條例有關問題的通知,要求各地按照新條例對房屋征收的程序,轉變工作方式。
該規定的條文仍然沿襲拆遷條例的模式,要求擬征收范圍內國有土地使用權被依法收回後,區人民政府應根據區征收實施部門提供的建設用地規劃許可證等資料作出房屋征收決定,並在征收范圍內發布公告。
其中的一個反映是,2009年7月施行的《長沙市國有土地上房屋征收與補償安置工作規定》(以下簡稱『長沙市征收工作規定』),於2011年10月被長沙市人民政府廢止。
記者注意到,該工作規定施行於2009年7月,比國務院征收條例還早了約一年半,但文件名稱與後者極其相近。
根據長沙市政府的批復,黃興北路修改的線形方案於8月正式入庫。
當年11月,長沙市征收辦法終於出臺。『征收辦法明確了,憑土地調查紅線來確定征收范圍。』高潤石解釋。
值得注意的是,自征收意見公告發布以來,這是『土地調查紅線』一詞第一次明確用於限定征收范圍。
次年3月,福源花園公寓居民看到了正式的房屋征收公告。此後,部分居民通過互聯網、媒體等渠道提出了『所征收房屋不在用地紅線內』的質疑。
『為什麼長沙市征收辦法出臺之前,就能按照「土地調查紅線」范圍的標准把我們納入擬征收范圍?』一位居民近日還向記者質疑。
在征收指揮部辦公室主任鄧宜春看來,部分居民要求出具『用地紅線』可以理解,『但是,「用地紅線」是拆遷條例體系下的思維,現在的征收范圍是依據「土地調查紅線」。』
高潤石解釋說,按照新的征收條例,征收房屋的同時纔能收回土地使用權、確定土地紅線,如果事前先劃分土地紅線,反而是侵權。
記者了解到,王小華等福源花園公寓未簽約的部分居民的擔懮是:『按常理,正式的紅線沒有確定,怎麼能先開始征收房屋?如果規劃之後又更改,不需要征收房屋了怎麼辦?』
征收標准不一或造成地方濫權風險
房屋征收范圍是否應在正式紅線范圍內,是否應位於建設用地規劃許可證等文件的范圍?記者發現,事實上,征收條例出臺之後,各省對此的規定不盡相同。
例如,《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》將此分為三種情形,根據建設目的不同,房屋征收范圍可依據建設用地規劃許可證確定,也可由市建設行政管理部門會同市房屋管理、發展改革、規劃土地、財政等行政管理部門以及相關區(縣)人民政府確定。
福建、江西等地也明確,項目業主提出房屋征收申請時應提交征收范圍紅線圖。這與湖南省長沙、岳陽、湘潭等地市的規定不同。
華中科技大學法學院副教授尹建國認為,由於征收條例在此問題上未作明確規定,不同的地方有不同的做法,在實踐中可能存在少數地方政府濫權的風險。
長沙市一名乾部告訴記者,各省對房屋征收范圍劃分的不同,與當地經濟發展水平有關。如果土地還是生地,不可能把它劃分出紅線;而要求提供建設用地規劃許可證的,通常土地開發的程度已經較高。
在2010年底國務院征收條例尚處於征求意見階段時,全國律協行政法專業委員會副主任袁裕來公開表達了擔懮。他認為,拆遷或征收房屋從此將變得簡單。理由是申請拆遷在拆遷條例中原有5個要件,而征收條例規定,只要報市、縣級人民政府房屋征收部門批准。
袁裕來告訴中國青年報記者,從理論上分析,征收范圍應該具備兩個前置要件,其一是規劃部門的許可證,用以說明土地使用權的收回符合城市規劃;其二是土地批文,它應該與實際征收范圍吻合。
他表示,房屋的征收范圍不應該與既有的控制性規劃相衝突。
從事房屋征收案件代理業務多年的北京億嘉律師事務所高級合伙人燕薪律師認為,土地調查紅線、規劃調查藍線只是有關部門的前期調研工作,建設用地規劃許可證等文件的正式紅線圖纔具法律效力。
『對於征收的前置要件,拆遷條例顯得一目了然,但征收條例把它劃分成了好幾條。』燕薪說,按照他的理解,征收條例所說的『規劃』依然指建設用地規劃許可證的相關內容。
劃撥或出讓土地前,應先依法征收地上附著房屋所有權,尹建國認為有一定道理。他認為,房屋所有權不是政府的,政府不能直接處分,只有征收完畢將其轉為國有之後,纔能將房屋對應的土地使用權出讓。
尹建國建議,新征收條例的目的是為了平衡雙方利益,必須嚴格按照程序辦事。『征收是一種損益性的行政行為,損益性的行政行為應更傾向於維護公平公正,而不是片面追求效率。』
開福區有關部門負責人近日告訴記者,黃興北路系列棚改項目共涉及6910戶房屋、158家單位建築的征收。目前一期征收已完成95.5%,全面進入收尾階段。但是,仍有部分居民存在漫天要價等不理智行為。
不過,一些居民對記者表示,他們或在別處已有住房,或生活較為寬裕,只是因對征收政策持保留意見纔暫未簽約搬離。
上述負責人稱,該項目屬於省市重點工程,由於部分居民拿老政策的眼光看待新的征收工作,建設進度受到了一定阻礙。
『如果真的為了搞開發,為什麼我們只征收幾棟公寓?旁邊的公寓豈不是可以一起征收?』該負責人堅稱,黃興北路的項目沒有違規,『如果沒有底氣,我們不敢回應媒體的質疑。』
本報長沙8月15日電
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