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中國發展研究基金會發布“中國保障性住房政策研究”系列報告——
近日,關於“我國保障房一半以上恐爲福利分房”的說法流佈甚廣。儘管住建部第一時間以事實數據迴應質疑,但民衆對於保障房建設和分配管理中存在的問題和風險仍有擔憂。
近年來,我國大規模建設城鎮保障性住房。國家“十二五”規劃綱要提出五年內城鎮保障性安居工程建設3600萬套住房的約束性指標。到2015年,我國城鎮住房保障覆蓋面將達到20%以上。
如何保證如此大規模的保障性安居工程發揮實際效用,最終實現國民“住有所居”的目標?我國的保障性住房究竟該爲誰建、如何建、怎麼分?
中國經濟時報記者日前拿到由中國發展研究基金會發布的“中國保障性住房政策研究”主報告,以及2011—2012年度由其資助的16篇招標專題報告。課題組在遼寧、四川、廣西等多地實地調研的基礎上所完成的這一系列報告,從不同角度回答了上述問題。
此外,記者詳細閱讀之後,在報告中並未發現“保障房半數以上實爲福利分房”的觀點和結論。
爲誰建——着力解決農民工和新就業人員的住房困難問題
“總體上判斷,城鎮當地戶籍人口的居住問題已經基本得到解決,當地戶籍人口住房保障的任務基本完成。因此,各地保障範圍以戶籍爲限的藩籬應該而且可以打破,保障重點應該轉變。”題爲《我國城鎮化進程中的住房保障問題研究》的主報告認爲,當前,我國保障性住房建設應該着力解決農民工和新就業人員的住房困難問題。
農民工一般處於收入的中低端,一直被排除在住房保障範圍之外,他們的居住條件是最差的。近年來許多新就業特別是跨市的流動人員,收入稍高可能達到中等水平,但面對不斷飛漲的房價和租金,只能成爲“蟻族”,也沒有基本居住條件。
報告表示,對農民工和其他流動人員開始住房保障,意味着基本居住權不再是某種身份所有的特權,而是面向所有居民的普遍權利。這是“以人爲本”的城鎮化道路的基本要求,也爲城鎮化進一步發展提供了堅實有力的支撐和持久的力量源泉。
但“按照循序漸進的原則,在逐步打破戶籍的限制過程中及以後,保障性住房仍然需要設立必要的門檻”。報告認爲,各地要綜合考慮工作時間、參加社會保險、居住條件、收入水平等方面的情況,確定優先保障順序。同時根據政府保障能力和城鎮住房狀況,確定保障覆蓋面和水平。既要盡力而爲,又要量力而行,防止保障不足或過度。
如何建——遵循“以房養房、兩房平衡”的思路
2011年,我國開工建設1043萬套保障性住房,基本完成400多萬套,政策的實施取得了巨大進展,這得益於中央和地方各級政府在規劃統籌、土地供應、資金籌措等方面的巨大努力和創新探索。
“優質土地是保障房建設的堅實基石”,主報告認爲,優質、低價的土地,應當會吸引企業和社會力量積極投入保障性住房建設,這就爲“政府主導、市場運作”的體制確立了基礎和條件。
鑑於保障性住房建設在我國城鎮化進程中的戰略意義,主報告提出要明確保障性住房建設的公共利益性質,採取兩方面措施:一是在城鎮規劃中,保障性住房優先佈局,取得具有交通、環境等方面優勢的地塊,優先配套學校、醫院、商場等公共配套設施;二是政府土地優先投入,無償劃撥或低價供應,降低住房保障建設的成本。
實際上,在中國現行的制度安排下,保障性住房的建設和地方政府的土地出讓金規模是直接掛鉤的;同時,在一定程度上,保障性住房建設和土地出讓金之間,存在着此消彼長的關係,保障性住房建設的高漲,將擠壓商品市場的供地指標,從而打擊房地產市場,造成地方政府土地出讓金規模的縮減。
題爲《中國保障房體系的目標模式和融資問題》報告認爲,一個國家在一定時期內,其保障性住房的建設規模,歸根到底取決於商品房市場能夠爲保障房建設提供的稅收數量,而後者又取決於商品房市場的繁榮。因此,保障性住房的建設,應該遵循“以房養房、兩房平衡”的思路:以活躍的商品房市場,來提供充裕的財政資金,從而推動保障房的建設進度;保障性住房建設最優規模的確定,應該建立在商品房市場和保障房市場平衡發展的基礎上。
該報告認爲,保障房建設並不只是“十二五”期間的任務,而應該作爲中國各級政府的一項長期任務,至少堅持三個五年計劃。
2012年7月20日公佈的國務院關於“十二五”期間保障房的建設目標,實際上已將公租房和廉租房每年的建設規模定爲250萬套到300萬套。對此,該報告表示,這個調整是十分理性和合理的,在相當程度上保障了中國的保障房建設走上可持續的道路。
一直以來,資金都是困擾保障房建設的一大難題。
對此,《保障性住房建設中的資金問題研究》報告提出,當前我國保障房建設融資存在六大問題:即財政資金佔比偏少,融資槓桿作用發揮不夠充分;商業銀行貸款與保障性住房建設融資需求難以匹配;住房公積金支持保障房建設存在理論質疑;吸引企業參與保障房建設尚存一定障礙;長期資金尚未成爲保障性住房資金來源的主要渠道;直接融資處於探索萌芽狀態。
針對這些問題,該報告提出七點完善保障房建設資金籌集和運用制度的政策建議。一是加快立法,爲保障房建設資金籌集和管理提供法律依據;二是建立穩定的政府資金投入機制;三是大力發展政策性住房金融,創新商業銀行保障房信貸業務;四是政府可綜合運用財政撥款、財政性貸款、財政補貼和稅收優惠等多種政策工具來發動社會力量參與保障房建設;五是引入社保基金、保險資金等長期資金投資保障性住房建設;六是規範和發展保障性住房債券融資;七是探索利用保障性住房基金進行融資。
怎麼分——調整進退標準,合理設定分配原則
房源分配是住房保障工作的核心環節,事關政府公信力和社會和諧穩定。
《大城市保障性住房需求管理研究》報告認爲,大城市保障性住房的准入退出標準是保障性住房分配的關鍵環節。
目前的廉租房進入標準調整緩慢,退出很難;經濟適用房和限價商品房的進入標準制定不是很科學,退出很難;公租房的租金定價和補貼標準也存在一定爭議。
對此,該報告建議,建立住房保障標準的動態調整機制,由大城市住房保障主管部門會同統計、財政、民政、社會保障等相關部門,每年根據本市居民收入水平、家庭財產狀況、住房狀況以及財政承受能力、住房市場發展狀況等因素劃定,報市政府批准後公佈執行。
報告還建議,加強保障性住房准入退出管理和政府優先回購管理,以及合理確定輪候順序和分配的原則。
此外,爲了防止大城市的保障性住房資源被濫用,該報告認爲,有必要在申請、審覈、審批、後期監管、工程建設、規劃設計等方面加強監管。
報告建議,仿效上海協調大城市相關部門建立社會保障(包含住房保障)信息共享平臺,加強管理信息系統建設;動態審覈實現常規化;調整和完善輪候制度;完善信用體系;採用具有獨立法人資格的第三方機構維持保障性住房的日常運作,並委託獨立審覈的第三方代行定期考覈住戶家庭收入變動情況以及檢查轉租、轉售、閒置等違規使用性住房的行爲等。(記者趙海娟實習生王賽)