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經濟觀察報記者宋堯有關集體土地征收補償的結構以及征地范圍等問題很快將有法可依。
本報從知情人士處獲悉,由國土資源部負責起草的《集體土地征收補償條例》已經上報月餘,依照相關程序,《條例》或將在近期交由全國人大常委會審議通過。
記者曾致電國土資源部新聞宣傳部門,但未得到對此說法的確認,不過數位國土資源部官員都表示,該《條例》的正式頒布實施應已為期不遠。
根據本報了解到的內容,條例相對全面地對土地征收范圍、補償方式、征收程序以及救濟方式都做了詳細規定,而且在土地征收范圍方面適當參照公益性原則做了一定的局限。
不過,從土地管理制度的系統改革角度看,《條例》的修訂或許只是土地方面改革與法規密集出臺的一個前奏。
修法
事實上,國土資源部近期在內部會議上曾通報了《條例》的進展。據了解,國土部已經完成對《條例》草案的修訂,並報送了國務院,到目前為止,國務院並未有新的修改要求。而按照程序,國務院下一步將把《條例》提交全國人大常務委員會通過,而後正式發布。
知情人士透露,《條例》的修訂主要包括兩大方面的內容,征地補償的結構以及征地范圍。在《條例》內容中,針對農民的財產性補償與安置補償已被分開處理。
除延續以往對農民青苗損失費、征地補償費等一次性的財產損失補償之外,《條例》明確要求地方政府在征收土地時一定要出臺安置補償。而據了解,安置補償可分兩種,就業性安置,或者依照城市標准將失地農民納入社會保障體系,長期發放生活保障補償金。
如果今後嚴格按照《條例》要求實施,那全國大部分地區農民獲得的補償都將大幅提昇。以社保方式來看,農民到達退休年齡之後可以獲得每月300至500元的退休金,而未到退休年齡者按月獲得的補償,也將普遍高於當地農村的平均水平。
除此之外,針對征地的范圍,《條例》也作了相應的規定。盡管一些學者提出的“按公益性評估來確定是否可以對土地進行征收”的方案並未被采納,但還是盡量體現了公益性的原則。據了解,這部分內容是此次立法的真正難點。因為不可能完全局限在按公益性來劃征地范圍,還是要充分考慮到工業化城市化發展的需要。而在征地條目中,除“基礎設施能源、教育、政府用地”等傳統征地范圍外,“城建開發”也被納入到可征地范圍中。“城建開發實際上就包括國土土地征收改革范圍裡的舊城改造部分內容,這其實是城市化現階段的重要矛盾。”知情人士稱。
爭議
此前,《條例》被視作本屆政府任期內必須完成的大事。在年初,溫家寶總理曾表示在本屆政府任期內一定要出臺農村集體土地征收補償條例,並要求國土資源部在6月底前拿出《條例》草案。從目前進展來看,訂法進程在按計劃進行。
同時,作為對《土地管理法》的修訂完善,依照溫家寶總理的講話精神,整個《條例》的制訂思路還是延續著提高征地成本,增加農民補償及讓農民參與城市化改造的方向進行的。
針對此次修法的大體內容,中國土地學會副理事長黃小虎稱,盡管立法的修改多有地方成熟的實踐,並未有太多突破進展,但立法本身還是可以看作一個進步。
但黃小虎認為,征地難題的破解,最終還是需要依靠支持允許集體土地入市流通,城鄉建設用地地位等同來解決。但顯然,《條例》的制訂無法達到這一目標,必須通過對《土地管理法》進行徹底修改。
而允許集體土地入市流通也得到一些主張依靠市場解決問題的學者的支持,包括周其仁在內的多位知名學者均在不同場合作出了類似呼吁,但反對允許集體土地入市流通的意見也不鮮見。
不過,盡管在這一問題上存在意見分歧,但多方意見均認為,征地制度改革顯然僅是我國土地管理制度改革的一小塊,而大系統的改革已迫在眉睫。
提速
有關下一步土地改革的探討也在此次《條例》制訂中被討論。
相關國土資源部官員也承認,從整個土地管理制度面臨的問題來看,征收改革只是其中之一。目前的征地制度改革其實是被放到整個土地管理制度改革的大框架中進行的。但考慮到當前社會的突出矛盾,以及針對《土地管理法》的修改涉及利益群體太多,改革成本較大,因此最後決定先將土地征收問題單獨出臺《條例》。
不過他透露,針對整個土地管理制度及《土地管理法》的修訂或將在接下來的時間中加速進行。
據了解,目前對土地管理制度的改革集中在三個方面,一個就是大農業戰略下,農村土地制度的改革及政府土地收益的改革。第二方面,則是針對存量建設用地的改革。而第三個方面的重要內容,就是當前用地審批制度的改革。
由此來看,《條例》的修改實際上是第一個方面改革的前奏,而針對存量土地制度的改革,國土資源部前不久出臺的《閑置土地管理辦法》可以視作前奏。“針對存量土地這一塊,要在法律上給它一個解決鑰匙。會充分考慮利用政府投入,社會資金投入,產權人投入來共同解決這一問題。”
而審批制度改革則被認為跟當前國土資源部的管理效率息息相關。“最糾結的騎士舊事審批制度改革,很多問題都可以通過這個改革得到解決。”前述官員稱。
每年,國土資源部通過指標控制的方式來對各地進行用地限制,對佔用耕地指標的審批也成為國土資源部最為重要的管理職能之一。不過,從目前的審批結構來看,往往是對國土規劃的管理充滿彈性,各地經常隨意更改規劃。但對各地的年度用地計劃卻是剛性管理,這造成國土規劃不嚴肅,而地方自主計劃用地也充滿限制不夠靈活。
“現在的用地審批結構、土地規劃計劃結構現在有很大的問題。”上述官員稱,下一步審批制度改革有可能在這上面突破以提高效率。