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“時至今日,省級主體功能區規劃的制定還沒有全部結束。”5月3日,發改委發展規劃司的一位工作人員證實。《全國主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》)在2011年下發到各省。按照此前部署,省級層面的主體區域規劃工作在去年就應該全部結束。
因爲地方政府發展經濟的願望與該《規劃》中限制開發區的規定存在諸多衝突,導致地方政府對實施該《規劃》的積極性不高,又由於禁止開發區等需要一定的財政資金轉移支付,因此在整個主體功能區實施的過程中,地方政府和中央的博弈貫徹始終。
發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力曾表示,在制定《規劃》時,確實遇到了不少阻力。“制定過程中數次向各部委、各地方徵求意見,反覆修改《規劃》內容,很多提法也字斟句酌。”他說。
缺錢
“這個戰略也是長期的,實質性的執行要看有沒有錢。”發改委一位熟悉該《規劃》制定過程的人士說,西部24個縣的生態示範區建設每年需要的資金就達800萬到1000萬元,這些資金都是杯水車薪。而現實的情況是,目前政府的財力仍然有限。
官方數據顯示,2010年中央財政撥款120個億轉移到重點生態功能區,用於保障這些地區的公共服務支出,去年這筆資金增加到250億元。照此計算,納入《規劃》的國家重點生態功能區436個縣,每個縣平均獲得轉移支付6000萬元。此外,發改委稱,對於限制和禁止開發的地區,如三江源生態保護工程項目,國家還有專項轉移支付。
“如果國家補償不到位,強行對一些地區的發展進行限制或禁止其發展,會激化央地矛盾。”區域經濟學家林凌擔憂,補償不到位還會加劇區域發展失衡。
“主體功能區規劃現在是沒有期限的,剛開始設計方案的時候,是有期限的,但是報到高層時被劃掉了。”發改委一位熟悉該《規劃》制定過程的人士這樣說,也許是高層早就預想到該《規劃》執行的難度。
正是因爲《規劃》執行難度大,因此“除了禁止開發區,優化、重點和限制開發區都是大概劃了一下,沒有劃出明確的邊界”。
“其實限制有着特定的涵義。”前述發改委發展規劃司工作人員稱,這裏特指限制大規模、高強度的工業化城市化開發,並不是限制所有的開發活動。比如,將農產品主產區和重點生態功能區確定爲限制開發區域,並不是限制發展。
然而,限制、禁止開發地區問題不少。發改委發展規劃司司長李守信曾表示:“《規劃》中所說的‘開發’是一種特指,是在一定區域進行的大規模、高強度的工業化、城鎮化活動,‘限制開發’並不是限制所有的開發活動,也並不是限制所有的發展。”
顯然,實施主體功能區規劃並非易事。“從當前來看,全國上下的共識仍沒有統一。”林凌認爲,區域考覈肯定會遇到阻力,不會一蹴而就。
新考覈體系正醞釀
《規劃》是我國第一個國土空間開發規劃,是戰略性、基礎性、約束性的規劃。據悉,主體功能區戰略按開發方式,將國土空間分爲優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類。
據介紹,《規劃》推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年,對其中期目標的表述是“空間開發格局清晰、區域發展協調性增強”。《規劃》最大的亮點是,將按照不同主體功能區考覈地方官員。
“我們會配套一個適合的考覈體系。”發改委副主任徐憲平解讀《規劃》時表示,考覈的指揮棒必須要改變,《規劃》纔會落到實處。據徐憲平透露,限制、禁止開發區域,比如農產品主產區要強化對農業綜合生產能力的考覈,而不是對經濟增長收入的考覈;還比如重點生態功能區要強化它對於生態功能的保護和對提供生態產品能力的考覈。
在現有地方官員考覈體系中,GDP指標仍然是官員考覈的主要標準。“下一步,如何建立有差異的考覈體系,事關主體功能區的進展。”中國行政體制改革會副會長汪玉凱認爲,全國主體功能區是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃的基本依據。
原國家發改委副祕書長楊偉民也曾在一次會上透露,國家將根據相應區域不同功能要求給予不同的財政、投資、產業、人口、土地、環境和績效考覈等政策。
“今後幾年,全國主體功能區規劃以‘差別化’途徑推進。”上述發改委工作人員說,在限制開發區域的項目中不一定是“鼓勵”的,也可能變成“允許”或“限制”。此前,我國的產業政策是按照“鼓勵”、“允許”、“限制”、“禁止”的目錄執行,今後也將改爲按照主體功能區來實行,《規劃》必將引導中國的經濟地圖規劃發生質變。
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