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日韓的保障房經驗
《財經國家周刊》:目前,中國正在大規模集中興建保障性住房。其中公共租賃住房被格外重視。在你看來,中國現行的公租房政策,與日本的公營住宅有何不同?
華生:在日本,公營住宅是指由公共財政或國有資金興建或補貼的,以低於市場同類房屋的價格水平,面向中等及中等以下家庭出租或出售的住宅,主要分為公團住宅和公社住宅兩大類。日本的公營住宅制度兼顧了中等收入家庭,2008年底,日本全國仍有8.9%的家庭居住在公營住宅中。
公團房的主要房型為兩室一廳,使用面積多在60平方米左右,租金最高為家庭平均月收入的三分之一,並嚴禁轉租、分租,並常設管理人制度(居住在小區內),工作除維護小區環境外,很重要的工作就是監督住戶是否有違規和妨害其他住戶生活的行為。
與中國保障房截然不同,公團房以出租型為主,特點主要包括:面積嚴格受限,全部為小戶型;申請人必須是無房戶或居住極窘迫戶,主要面向移居人口;必須統一參加搖號,沒有身份限制和特權,完全公平;封閉運行,不得出租。
除公團房外,日本還有公社住宅,類似於中國的廉租房,主要面向臨時性居住人群及低收入階層。
《財經國家周刊》:與日韓經驗相比,目前中國保障房建設存在的問題和差距是什麼?
華生:首先,在保障對象上,日、韓是面對全體無房居民首先是移居者,體現了公民權利的平等,中國則主要局限於自有房比例已經較高的戶籍居民。
其次,在分配規則上,日、韓是面向公眾的搖號分配,中國相當部分的保障房是不公開、不公平的內部定向分配,如所謂人纔房、單位房等,制造了新的不公平。這次趁中央要求大力推動保障房建設之機,全國機關事業單位和大企業的自建福利房、團購房大規模卷土重來,以後肯定會引發嚴重的社會政治問題。
第三,在建造標准上,日、韓是僅滿足最低基本居住需求的統一低標准,中國保障房標准普遍遠超人均收入是我們5倍的韓國,而且有為不同人群量身定做的不同標准。
第四,在建設主體上,日、韓是由公益性的公團、公社等非盈利機構主導,中國則是政府下屬或民間的盈利性公司操辦。
最後,日、韓的保障房建設分配都有一系列法律法規的界定和規范,而中國保障房基本上只是個大的概念,給各地以自己解釋的充分空間。相關法律法規配套的缺乏,無疑潛伏著今後社會不公正和不穩定的較大危險。
從土地財政轉向稅收財政
《財經國家周刊》:你曾說過,這些年來房地產調控屢不見效的一個主因,就是總回避土地這個核心問題。中國與日、韓兩國奉行的是不同的土地制度,在土地問題上,日、韓經驗是否有值得借鑒之處?
華生:回顧日、韓走過的道路,除必須從住宅的需求方面調控外,還必須從土地和住房供給方面著手。土地住房既不能隱藏,又無法轉移,就日、韓經驗來看,中國也完全有條件放棄土地財政,轉為規范的稅收財政。
任何房屋從建成起其自身就不斷老化貶值,在城市化加速期真正上漲的是地價。中國現行的土地招拍掛制度本來是遏制腐敗、制止開發土地分配不公的積極舉措,但卻造成了地方政府對土地財政的依賴及與開發商的利益依存。更重要的是,地方政府成為一手低價征地、一手高價賣地的“生意人”,使政府喪失了在市場經濟中的中立性和公信力。這既是近年來以地方政府為主導的違法用地案件越演越烈的主要原因,也是貧富差距急劇擴大的重要推手。因此,廢止土地財政,回歸稅收財政是理順房地產市場的起點。
經濟學原理中“市場失敗”的兩個條件——壟斷性和外部性,土地市場都完全符合。由於城市住宅用地的價值完全取決於城市規劃和道路交通、學校、醫院等基礎設施建設的環境外部性,再加上土地的不可再生與地理壟斷性,導致了在土地問題上完全的市場調控失敗。
鑒於此,即使像日韓這樣實行土地私有制的國家在急速城市化過程中,土地的開發和增值收益也不能由原土地產權人、開發商和囤房投資者攫取,而應當由社會分享。他們從正反兩方面實踐提供的宅地平價供給和增值分享的經驗,首要的一條,就是要堅持普通住宅用地開發的公益性和非盈利。
《財經國家周刊》:有觀點認為,中國房地產的最大問題是財稅體制改革問題。你怎麼看?
華生:中國變土地財政為稅收財政的基礎條件基本具備,並不需要進行大的稅法變動。采取稅收財政的辦法既可有效調節貧富差距,又可為地方政府提供穩定稅源,同時也符合國際慣例和市場規律。國家完全可以全盤策劃,周密部署實施。這樣不僅可以長期全面穩定房地產市場,而且對穩定經濟和社會全局意義極大。