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第二章指導原則與目標任務
第一節指導原則
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度。按照全面建設小康社會的目標和轉變經濟發展方式的要求，統籌土地利用與經濟社會協調發展，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加強宏觀調控，落實共同責任，注重開源節流，推進科技創新和國際合作，構建保障和促進科學發展新機制，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。要遵循以下基本原則：
──嚴格保護耕地。按照穩定和提高農業基礎地位的要求，立足解決農村民生問題，嚴格保護耕地特別是基本農田，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全。
──節約集約用地。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式轉變。
──統籌各業各類用地。按照落實國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉統籌和區域協調發展。
──加強土地生態建設。按照建設環境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。
──強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發展的要求，立足構建保障和促進科學發展新機制，加強和改進規劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性。
第二節規劃目標
根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發展的目標任務，規劃期內努力實現以下土地利用目標：
──守住18億畝耕地紅線。全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃(18.18億畝)和12033.33萬公頃(18.05億畝)。規劃期內，確保10400萬公頃(15.6億畝)基本農田數量不減少、質量有提高。
──保障科學發展的建設用地。新增建設用地規模得到有效控制，閒置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發展的用地需求。規劃期間，單位建設用地二、三產業產值年均提高6%以上，其中，“十一五”期間年均提高10%以上。到2010年和2020年，全國新增建設用地分別爲195萬公頃(2925萬畝)和585萬公頃(8775萬畝)。通過引導開發未利用地形成新增建設用地125萬公頃(1875萬畝)以上，其中，“十一五”期間達到38萬公頃(570萬畝)以上。
──土地利用結構得到優化。農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發；城鄉用地結構不斷優化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農用地穩定在66177.09萬公頃(992656萬畝)和66883.55萬公頃(1003253萬畝)，建設用地總面積分別控制在3374萬公頃(50610萬畝)和3724萬公頃(55860萬畝)以內；城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例由2005年的30%調整到2020年的40%左右，但要從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地的比例。
──土地整理復墾開發全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，後備耕地資源得到適度開發。到2010年和2020年，全國通過土地整理復墾開發補充耕地不低於114萬公頃(1710萬畝)和367萬公頃(5500萬畝)。
──土地生態保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、鹼化)草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。
──土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。
第三節主要任務
圍繞規劃目標，明確以下主要任務：
──以嚴格保護耕地爲前提，統籌安排農用地。實行耕地數量、質量、生態全面管護，嚴格控制非農建設佔用耕地特別是基本農田，加強基本農田建設；加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保補充耕地質量；統籌安排各類農用地，合理調整農用地結構和佈局。
──以推進節約集約用地爲重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調節，合理確定新增建設用地規模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規模；加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張；積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。
──以加強國土綜合整治爲手段，協調土地利用與生態建設。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，保護基礎性生態用地；積極推進以土地整理復墾爲重點的國土綜合整治，統籌土地利用與生態環境建設；制定不同區域環境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態環境。
──以優化結構佈局爲途徑，統籌區域土地利用。加強區域土地利用調控和引導，明確區域土地利用方向；制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區的形成；強化省級土地利用調控，落實土地利用規劃目標和空間管制措施。
──以落實共同責任爲基礎，完善規劃實施保障措施。嚴格執行保護耕地和節約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護耕地和節約集約用地的市場調節機制，建立土地利用規劃動態調整機制，確保土地利用規劃目標的實現。 --------------------------------------------------------------------------------
第三章保護和合理利用農用地
圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴格控制耕地流失，加大補充耕地力度，加強基本農田建設和保護，強化耕地質量建設，統籌安排其他農用地，努力提高農用地綜合生產能力和利用效益。
第一節嚴格控制耕地流失
嚴格控制非農建設佔用耕地。強化對非農建設佔用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不佔或少佔耕地的原則，確需佔用耕地的，應儘量佔用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設佔用耕地分別控制在100萬公頃(1500萬畝)和300萬公頃(4500萬畝)以內。
嚴格禁止擅自實施生態退耕。切實落實國家生態退耕政策，凡不符合國家生態退耕規劃和政策、未納入生態退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數量質量相當的耕地。
加強對農用地結構調整的引導。合理引導種植業內部結構調整，確保不因農業結構調整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態建設應儘量避免佔用耕地，確需佔用的，必須按照數量質量相當的原則履行補充耕地義務。通過經濟補償機制、市場手段引導農業結構調整向有利於增加耕地的方向進行。
加大災毀耕地防治力度。加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量，及時復墾災毀耕地。規劃期間力爭將因災損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃(1100萬畝)以內。
第二節加大補充耕地力度
嚴格執行建設佔用耕地補償制度。切實落實建設佔用補充耕地法人責任制。按照建設佔用耕地佔補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批准，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國範圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。
大力加強農村土地整理。積極穩妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。
積極開展工礦廢棄地復墾。加快閉坑礦山、採煤塌陷、挖損壓佔等廢棄土地的復墾，立足優先農業利用、鼓勵多用途使用和改善生態環境，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序。組織實施土地復墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。
適度開發宜耕後備土地。在保護和改善生態環境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進後備土地資源開發利用，組織實施土地開發重大工程。到2010年和2020年，通過開發未利用地補充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。
第三節加強基本農田保護
穩定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，並落實到地塊和農戶，調整劃定後的基本農田平均質量等級不得低於原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁佔用基本農田；確需佔用的，須經國務院批准，並按照“先補後佔”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。
加強基本農田建設。建立基本農田建設集中投入制度，加大公共財政對糧食主產區和基本農田保護區建設的扶持力度，大力開展基本農田整理，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量。綜合運用經濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示範區建設。
第四節強化耕地質量建設
加大耕地管護力度。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。
確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對佔用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考覈耕地佔補平衡，對補充耕地質量未達到被佔耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設佔用耕地的耕作層，並在符合水土保持要求前提下，用於新開墾耕地的建設。
第五節統籌安排其他農用地
提高園地利用效益。重點發展優質果園，建設優勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地佈局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。加強對中低產園地的改造和管理，穩步提高園地單產和效益。
嚴格保護林地。加強林地徵佔用管理，禁止毀林開墾和非法佔用林地，嚴格控制各項建設工程徵佔國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。
推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫採、濫摟、濫墾。堅持用養結合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產力。牧區逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，建設高產人工草地和飼草飼料地。半農半牧區發展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態系統恢復重建等工程的實施。
合理安排畜禽養殖用地。加強畜禽養殖用地調查與規劃，鼓勵規模化畜禽養殖。引導新建畜禽場(小區)利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發展畜禽養殖。
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