|
前言
爲了深入貫徹科學發展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，更好地統籌土地資源的開發、利用和保護，促進國民經濟又好又快發展，依據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和國家有關土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》基礎上，制定《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》(以下簡稱《綱要》)。
《綱要》主要闡明規劃期內國家土地利用戰略，明確政府土地利用管理的主要目標、任務和政策，引導全社會保護和合理利用土地資源，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設和各項建設的重要依據。
《綱要》以2005年爲基期，以2020年爲規劃期末年。《綱要》的規劃範圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。
第一章土地利用面臨的形勢
第一節土地利用現狀
根據全國土地利用變更調查，到2005年底，全國農用地面積爲65704.74萬公頃(985571萬畝)，建設用地面積爲3192.24萬公頃(47884萬畝)，其他爲未利用地。在農用地中，耕地面積爲12208.27萬公頃(183124萬畝)，園地面積爲1154.9萬公頃(17323萬畝)，林地面積爲23574.11萬公頃(353612萬畝)，牧草地面積爲26214.38萬公頃(393216萬畝)，其他農用地面積爲2553.09萬公頃(38296萬畝)。在建設用地中，居民點及工礦用地面積爲2601.51萬公頃(39023萬畝)，交通運輸用地面積爲230.85萬公頃(3463萬畝)，水利設施用地面積爲359.87萬公頃(5398萬畝)。
黨中央、國務院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》批准實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效日益顯現：
──農用地特別是耕地保護得到強化，非農建設佔用耕地規模逐步下降。1997-2005年，全國非農建設年均佔用耕地20.35萬公頃(305萬畝)，與1991-1996年年均佔用29.37萬公頃(441萬畝)相比降低了31%。
──建設用地節約集約利用水平逐步提高，保障了經濟社會各項事業發展的必要用地。2005年與1996年相比，單位建設用地二、三產業產值從19.63萬元／公頃(1.31萬元／畝)增加到50萬元／公頃(3.33萬元／畝)，增長了1.5倍。
──土地整理復墾開發力度加大，總體上實現了建設佔用耕地的佔補平衡。1997-2005年，國家投資土地開發整理重點項目2259個，各省、自治區、直轄市累計安排土地開發整理項目近2萬個，全國累計補充耕地227.6萬公頃(3414萬畝)，年均補充耕地25.29萬公頃(379萬畝)。
──國土綜合整治穩步推進，土地生態環境逐步改善。1997-2005年，全國累計實現生態退耕686.25萬公頃(10294萬畝)，沙地面積減少19.52萬公頃(293萬畝)，裸土地面積減少5.01萬公頃(75萬畝)。
土地利用總體規劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩較快發展，緩解了生態環境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口衆多、人地關係緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：
──人均耕地少、優質耕地少、後備耕地資源少。2005年全國人均耕地1.4畝，不到世界平均水平的40%。優質耕地只佔全部耕地的1／3。耕地後備資源潛力1333萬公頃(2億畝)左右，60%以上分佈在水源不足和生態脆弱地區，開發利用的制約因素較多。
──優質耕地減少和工業用地增長過快。1997-2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃(1397萬畝)和29.93萬公頃(449萬畝)，而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足40%。新增建設用地中工礦用地比例佔到40%，部分地區高達60%，改善城鎮居民生活條件的居住、休閒等用地供應相對不足。
──建設用地粗放浪費較爲突出。據調查，全國城鎮規劃範圍內共有閒置、空閒和批而未供的土地近26.67萬公頃(400萬畝)。全國工業項目用地容積率0.3-0.6，工業用地平均產出率遠低於發達國家水平。1997-2005年，鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃(170萬畝)，農村建設用地利用效率普遍較低。
──局部地區土地退化和破壞嚴重。2005年全國水土流失面積達35600萬公頃，退化、沙化、鹼化草地面積達13500萬公頃。一些地區產業用地佈局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分交通主幹道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。
──違規違法用地現象屢禁不止。2007年開展的全國土地執法“百日行動”清查結果顯示，全國“以租代徵”涉及用地2.20萬公頃(33萬畝)，違規新設和擴大各類開發區涉及用地6.07萬公頃(91萬畝)，未批先用涉及土地面積15萬公頃(225萬畝)。總體上，違規違法用地的形勢依然嚴峻。
第二節機遇與挑戰
本世紀頭20年，是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學分析全面建設小康社會和全面參與經濟全球化的新形勢，深刻把握工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰：
──農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻。到2010年和2020年，我國人口總量預期將分別達到13.6億和14.5億，2033年前後達到高峯值15億左右，爲保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地；保障國家生態安全，也需要大力加強對具有生態功能的農用地特別是耕地的保護。同時，城鎮化、工業化的推進將不可避免地佔用部分耕地，現代農業發展和生態建設也需要調整一些耕地。但是，耕地後備資源少，生態環境約束大，制約了我國耕地資源補充的能力，農用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。
──建設用地的供需矛盾更加突出。我國正處於城鎮化、工業化快速發展階段，到2010年和2020年，城鎮化率將分別達到48%和58%，城鎮工礦用地需求量將在相當長時期內保持較高水平；推進城鄉統籌和區域一體化發展，將拉動區域性基礎設施用地的進一步增長；建設社會主義新農村，還需要一定規模的新增建設用地週轉支撐。但是，隨着耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。
──統籌協調土地利用的任務相當艱鉅。隨着國際化、信息化、市場化的深入發展，經濟發展方式轉變的步伐不斷加快，亟待轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構；實施國家區域發展戰略，實現城鄉統籌和區域協調，促進國土開發新格局的形成，對調整區域土地利用提出了更高要求。但是，地區間經濟社會發展的不平衡以及各行業、各區域土地利用目標的多元化，加大了調整和優化行業、區域土地利用結構與佈局的難度，統籌協調行業、區域土地利用的任務日益繁重。
同時，我們也要看到解決當前和今後一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節約集約利用空間較大，爲統籌保障科學發展與保護耕地資源提供了基礎條件。從國際背景看，經濟全球化、科技革命和產業結構升級，有利於我國轉變經濟發展方式，建設資源節約型社會。從國內環境看，科學發展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷髮展，國家綜合實力的不斷增強，黨中央、國務院對土地管理工作的高度重視，有利於加強土地宏觀調控，進一步發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，有利於促進土地利用和管理方式的轉變，實現人地關係的和諧發展。
展望未來，我國土地利用和管理的挑戰與機遇並存。必須從我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發，正確把握科學發展與資源配置的密切聯繫和內在規律，本着對人民、對子孫後代高度負責的態度，立足保障科學發展，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關係，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。
|
