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到2020年,惠州全市國土開發強度控制在11.1%左右,保障143384公頃的耕地保有量,126722公頃的基本農田,在此基礎上形成功能明晰、疏密有致的國土開發格局。繼此前征求意見之後(詳見6月4日《南方日報·惠州觀察》1版報道),惠州市政府日前正式印發了《惠州市主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》),其中將全市劃分為五大功能區,並明確了各功能區的定位和相關配套政策。
全市劃分為五大功能區逾12%的面積禁止開發
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據記者了解,廣東省主體功能區規劃將全省范圍內國土空間劃分為優化開發、重點開發、生態發展和禁止開發四類區域,將惠州市的惠城區、惠陽區、大亞灣經濟技術開發區以及仲愷高新技術產業開發區劃為優化開發區域;將惠東縣、博羅縣劃為重點開發區域;將龍門縣劃為生態發展區域;另外將66個國家級、省級、市縣級自然保護區、森林公園、地質公園劃為禁止開發區域。
而根據惠州的《規劃》,則從整體上更加細致地謀劃惠州市域的國土空間開發格局,以鎮(鄉、街道)為基本劃分單元,將縣(區)域空間進一步細分為調整優化區、重點拓展區、農業與鄉村發展區、生態保護與旅游發展區等四類功能區,加上不按行政區界線劃分的禁止開發區域,共計五類功能區。
其中,調整優化區為惠城區的6個街道,佔全市面積1.37%;重點拓展區主要包括7個縣區較發達的鎮街,佔全市面積34.54%;農業與鄉村發展區包括惠城、惠陽、惠東、博羅、龍門的共21個鎮,佔全市面積33.46%;生態保護與旅游發展區涉及惠城、惠東、博羅、龍門的鄉鎮,佔全市面積30.63%。
按照規定,惠州全市禁止開發區面積為2400.43平方公裡,其中陸域面積為1392.10平方公裡(未包括基本農田面積),約佔全市總面積的12.43%。在禁止開發區域,嚴禁區內任何不利於生態保護的土地利用活動,對區內居民有序地進行政策性轉移,降低區內人口承載壓力,同時加強生態環境保護和修復。
控制工業用地增加減少農村居住用地
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據介紹,國土開發強度是指一個區域建設用地佔該區域土地總面積的比例,制定開發強度目標目的是防止過度開發。
根據《規劃》,到2012年,惠州的國土開發強度為9%;要實現到2020年惠州的國土開發強度在11.1%左右,保障143384公頃的耕地保有量等,這意味著惠州亟需轉變發展方式。
《規劃》指出,在土地政策方面,未來將『保持農業生產空間的相對穩定,嚴格保護生態空間,確保重要生態功能區面積。調整開發建設空間結構,顯著提高土地資源集約利用水平,控制工業用地增加,適度增加城市居住用地,逐步減少農村居住用地。』
其中,在優化開發區域,優先使用存量建設用地,促進三舊改造,著力梳理和調整區內土地利用功能;優化土地利用結構,增大第三產業用地比例。
在重點開發區域,適當擴大建設用地供應規模,同時采取集約節約的土地開發模式,通過土地集中供應方式避免建設用地低效蔓延;優先保障重點項目、民生項目、基礎設施和公共服務設施用地。
在生態發展區域,嚴格控制建設用地規模,重點保障村鎮基本公共服務設施用地,優先安排生態型特色產業用地和旅游設施用地;加強農業用地和生態用地用途管制,嚴格保護耕地和基本農田;建立土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺。
放寬戶籍入戶條件逐步實現居民本地化
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未來城鎮化如何發展?很重要的一條是,有序推進農業轉移人口市民化。惠州的主體功能區規劃,也對各個功能區的人口政策進行了明確。
《規劃》明確,在優化開發區域內實施『人口優化』戰略,積極引導居民向重點開發區轉移;鼓勵有穩定就業、有固定住所的流動人口逐步實現本地化。其中,調整優化區應引進高素質人纔,提昇和優化人纔結構;加大戶籍制度改革,放寬入戶條件,鼓勵有穩定就業或合法固定住所的外來人口定居落戶,逐步實現居民本地化。
而在重點開發區域,實施『人口聚集』戰略,更多地吸納優化開發區、生態發展區和禁止開發區域轉移出來的人口,降低生態發展和禁止開發區域的居民個人申請遷入重點開發區域的條件,同時鼓勵有穩定就業和住所的外來人口定居落戶。對承接較多人口轉移的重點開發區域的縣(市、區),省給予一定的政策支持。
此外,生態發展區域和禁止開發區域,《規劃》提出,實施『人口退出』戰略,引導人口逐步自願平穩有序轉移。鼓勵居民通過工作、學習、安置等途徑遷往優化開發和重點開發區域,同時鼓勵居民向區域中心城鎮集聚。
建立生態保護補償機制逐步提高基本農田激勵金
建立生態保護補償機制逐步提高基本農田激勵金
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生態補償,這一旨在平衡經濟發展與生態保護矛盾的政策,未來惠州也將實施。《規劃》明確,要建立包括林業、基本農田、重要生態功能區和流域環境在內的生態補償機制。
其中,在生態公益林補償機制上,惠州未來將逐漸提高生態公益林的補償標准,並積極探索按質補償的生態公益林補償新機制。
在基本農田方面,將逐漸完善基本農田補償激勵金制度,逐步提高基本農田補償激勵金。嚴格基本農田補償金的管理。探索市域內部分縣(區)基本農田指標轉移至其他縣(區)的補償制度,對接收基本農田轉移地區按照一定的標准進行補償,補償資金可考慮從轉出縣(市)每宗土地出讓金中提取。
而在流域環境保護的生態補償機制上,《規劃》指出,各縣區應當確保出界水質達到考核指標,根據出入境水質狀況確定橫向補償標准;推動建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金。
政績考核不唯GDP按定位指標各有側重
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『優化開發區域實行轉變發展方式優先的績效評價。強化對經濟結構、資源消耗、環境保護、自主創新以及外來人口公共服務覆蓋面等指標的評價,弱化對經濟增長速度、招商引資、出口等指標的評價。』《規劃》明確,按照不同區域的主體功能定位,實行各有側重的績效評價和考核辦法,其中,『考核不唯GDP』是最大亮點。
比如對優化開發區域的考核,《規劃》指出,主要考核服務業增加值比重、高技術產業比重、研發投入經費比重、單位地區生產總值能耗和用水量、單位土地面積產出率、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量削減率、『三廢』處理率、大氣和水體質量等指標。
對重點發展區域,主要考核地區生產總值、非農產業比重、非農產業就業比重、財政收入佔地區生產總值比重,單位地區生產總值能耗、吸納外來人口規模等指標。
而對生態發展區域,主要考核農業綜合生產能力、農民收入、農業污染控制水平等指標,明確了不考核地區生產總值、投資、工業、財政收入和城鎮化率等指標。
惠州市國土空間開發現狀與規劃控制性指標
指標
2012年
2020年
開發強度(%)
9.00
11.10
城市空間(公頃)
42900
75600
農村居民點(公頃)
27800
22800
耕地保有量(公頃)
151792.14
143384
基本農田(公頃)
131900
126722
林地面積(公頃)
712490
704490
建設用地效率(萬元/公頃)
212.72
531.75
城市空間人口密度(人/公頃)
67.1
70
森林覆蓋率(%)
60.87
62.41
南方日報記者周歡