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『中國未來可能會出現近50座「鬼城」』,這是標准排名與《投資時報》日前聯合發布『中國大陸城市「鬼城」指數排行榜(2014)』榜單預測。其中,『鬼城』指數位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
『鬼城』是如何建成的據榜單負責人稱,『鬼城』、『空城』的判定標准即城區人口與建成區面積的比值均低於0.5或稍微高於0.5。按照這一指標體系,中國未來可能會出現近50座『鬼城』。
這個標准的理論依據來自中國住建部的佔用地標准,即每一平方公裡建成區容納一萬人口。
舉例說,一個城市的建成區面積為100平方公裡,按照佔用地標准,這個城市容納的城區人口應該為100萬人,而如果目前該城區僅有50萬人,對外來人口的吸引力又不強,短時間內難以達到100萬人的容納量,就很可能淪為『鬼城』、『空城』。
為何會出現如此之多的鬼城呢?獨立經濟學家杜猛在接受《中華工商時報》記者采訪時表示,因為我們國家財稅制度的不合理以及對於地方GDP的考核制度,大家都對開疆拓土、制造新城感興趣。他解釋到,新城建設嚴重依賴土地財政,GDP導向催生『造城』熱情,為了建設新城,不少地方不惜承擔債務,地方利益和以GDP為導向的發展思路是『造城』的重要動機;借新城建設推動土地昇值,地方政府獲得高額土地出讓金;大規模的基礎設施建設帶動投資,拉動GDP增長,也是漂亮的政績。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組2013年調查了12個省區的156個地級市和161個縣級市。調查發現,90%以上的地級市正在規劃建設新城新區。此外,12個省會城市一共規劃建設55個新城新區,有一個省會城市甚至要新建13個新城區。
在杜猛看來,過度開發、過度投資、過度透支、規模過大,這纔有可能出現鬼城,特別是在人口紅利逐漸消失,人口規劃不大的城市,更容易出現鬼城。
國土資源部2013年的一項調查顯示,全國391個城市的新區規劃人均城市建設用地197平方米,已建成區人均城市建設用地達到161平方米,遠遠超過人均100平方米的國家標准。
『中國的「鬼城」具有中國特色』,中企資本聯盟副秘書長柏文喜在接受《中華工商時報》記者采訪時表示,中國『鬼城』是中國特有的地方政府發展衝動下,投資驅動增長的發展模式造成的政績化、階段性產物。大多數是規劃超前、建設超前造成的,而產業進駐和人口導入需要較長的時間。部分人口外流、缺乏產業支橕又不宜居的城市,這種超前發展可能要付出較大的代價,有可能淪為無人居住和就業的真正的『鬼城』。
杜猛說,過度超前開發造成的一個嚴重後果就是,資金全部被用到新城開發建設,實體經濟資金短缺甚至土崩瓦解,導致社會創新能力滯後。
英國城市經濟學家KJ巴頓指出,城市是一個坐落在有限空間地區內的各種經濟市場,包括住房、勞動力、土地、運輸等等相互交織在一起的網絡系統。
杜猛說,人口的聚集是一個自然過程。在中國,眾多新城區以行政主導的方式建立起來,確實是一種違背自然規律的產物。而我國的『鬼城』多處在內陸地區某些規模較小的城市,除土地、房屋之外鮮有『經濟』,只有華麗的『城』,卻沒有相互交織、超越家庭之上的社會聯系和交易行為,形成了現在有城無市、有人無氣的冷清局面。
『鬼城主要責任在於政府』國家發改委城市和小城鎮改革發展中心今年4月的調查顯示,90%的中國地級市正在規劃新城新區,部分城市新城總面積已達建成區的七八倍,『空城』、『睡城』、『死城』等現象頻現。
柏文喜表示,中國『鬼城』更多的是發展超前的產物,現存的『鬼城』大多是超前建設形成,而且建成的房地產物業基本上都已經銷售出去卻無人居住和使用,變為等待賺取買賣差價的投資品。
對於新區建設產生鬼城,杜猛認為,有三方面原因,首先是地方政府對政績工程的過於重視,大量建設開發區,建設城市新區,卻沒有考慮城市規劃和城市消化能力;其次是以建設拉動經濟發展的國情,導致一些區域房地產和建設被過度投資;第三是中國投資品過少,居民對房地產的過度關注和購買,導致個人擁有多套房產。
面對可能出現的大量『鬼城』、『空城』,國土部門開始控『鬼』。國土資源部近期下發了《關於推進土地節約集約利用的指導意見》。國土部規劃司司長董祚繼向媒體表示,目前城市新區擴張問題比較嚴重,『今後我們將嚴控城市新區用地,能不批就不批』。
柏文喜說,中國的『鬼城』是中國經濟高速增長階段的產物。一個經濟體處於高增長階段時資產被賦予更多的前景溢價,成為虛幻的投資浮盈,而這一浮盈的財富效應吸引更多的投資進入,這就是中國房地產業之前『黃金十年』的景象和之後仍將存在較長時間的狀態。房地產的投資價值導致過量的土地出讓和大量的房產入市,最終成為投資品而不是用於居住,造成了中國特有的『鬼城』現象。
『鬼城主要責任在於政府』有專家認為,城鎮化隨著改革開放30年一直在進行中,但最近10年地方政府主導了城鎮化,導致一些新城、新區在沒有考慮市場需求的情況下被規劃出來。地方出於政績和GDP的考慮導致重復性建設,各種CBD和產業園不斷湧現,而當地的市場需求有限,由此造成了一些空城、鬼城。政府在城鎮化中因為權力過大,即使是好心,也可能辦了壞事。
『鬼城式』發展難持續對於『鬼城』,未來應該如何解決?柏文喜認為應從三方面破解,首先解決政績觀和發展觀的問題,不再以經濟發展、城市建設為政績考核的核心,以社會和經濟的和諧發展和人的全面發展為追求目標,改變經濟增長方式,在經濟中速增長的新常態下,降低投資驅動、提昇消費驅動,提高經濟增長的內涵和質量,以此來擺脫經濟發展對於房地產的過度依賴,進而解決城市建設過度超前發展的問題。
其次,以市場化的深入推進來進行產業導入和人口導入,盤活和消化已經形成的『鬼城式』的城市建設與開發存量問題。
最後,拓寬投資渠道,讓中小型民間投資擁有更多的投資選擇,降低民間投資對房地產的過度投資和依賴,讓房地產在很大程度上回歸居住和使用這一本質功能,從而減少『鬼城』現象的發生。
杜猛表示,最重要的是引入民間資本參與到已建成的新城中,使新城的工商業獲得自然復蘇,用市場去調節。規劃上也要進行控制,避免類似的空城進一步出現。同時,對造成空城、鬼城的責任人要予以問責。
中國改革基金會國民經濟研究所常務副所長、資深研究員王梅認為,遏制不理性的新城建設,首先要有透明的決策機制和監督機制,讓土地資源的開發受到監督。其次,要改變官員提拔時以GDP為主要考核目標的問題,政府的績效應成為考核的核心。此外,要提高官員的執政能力,特別是選擇、監控和管理項目的能力。『新城需不需要建,建多大?建的標准要多高?都要經過充分、細致的調研論證。』見習記者黃濤