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珠海集體建設用地使用權流轉即將“破冰”。《珠海市集體建設用地使用權流轉實施辦法(試行)》將從10月1日起實施,其中明確:集體建設用地使用權可以流轉用於工業、商業、旅遊、酒店、娛樂、辦公等類用途,但不得用於商品住宅和非農村住宅建設。(詳見《珠海觀察》9月25日)
《憲法》規定,中國土地以城鄉劃界,城市的土地屬於國有,農村的土地屬集體所有。除非在集體範圍內,否則集體土地不能售賣、無法抵押,這一方面使得地方政府可以合法獲取高額的徵地-出讓價差,有些城市還形成“土地財政”依賴;另一方面,集體無法通過所擁有的土地獲得長期收益,缺乏培育集體經濟的必要資金。這種設計也帶來了徵地矛盾等一系列社會問題。
集體建設用地流轉並不是一個新話題。2005年出臺的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》明確定義了集體建設用地出讓、轉讓、出租的具體操作,只是還是堅定地將“村民住宅用地使用權”排除在可流轉範圍之外。新一輪的集體建設用地流轉制度改革則再向前一步,即將實施的《珠海市集體建設用地使用權流轉實施辦法(試行)》(下稱“《辦法》”)不再提及不同功能用地的區別,這使得可流轉的土地範圍擴大、土地整理工作更爲方便,從而進一步增加了流轉的可實現性,值得肯定。
在筆者看來,要真正促進集體建設用地有效流轉,還有幾個問題需要注意妥善處理。
一曰土地破碎。廣東省獨創的“留用地”政策,是根據國家建設項目的需要徵地後在被徵用地範圍內返還經濟發展用地給村集體,該類用地的“留用”是伴隨項目產生的。也就是說,今天徵地項目在村東部,留用地也在東部,明天徵地項目在西邊,留用地也自然在西邊,很難形成連續的整片,而這塊留用地與那塊留用地之間總夾雜着大量的國有用地。工業、商業、辦公、娛樂多數有規模經濟效應,對地塊的規模有一定要求,單片的留用地已經難以滿足當下產業發展的用地需要,將多宗土地並宗的土地整理勢在必行。但留用地與國有用地穿花般相互緊鄰,爲土地整理工作帶來了極大的難度。即令將集體土地和國有土地分別招投標,最後的用地單位也面臨土地並宗的問題。最後土地性質定義爲國有還是集體?用地年限按哪個年限計算?這些需要加以解答。
二曰明晰產權。《辦法》規定“所有流轉的土地還必須產權明晰,完成集體建設用地所有權和使用權權屬登記”。不過,現有的集體經濟發展用地由於歷史問題(如土地留用年度無可用農地轉用指標、鄉鎮企業用地等),無證的不在少數,另外可能還存在違法或者違規建設的村民宅基地,而這些土地也正是最需要整理和重新利用的。實際操作中如何處理?如果補發相應證明,哪些直接發?哪些需懲罰?土地供應政策上對農轉用地指標的限制是不可能放鬆的,那麼無證用地證從何來?
三曰招拍掛。《辦法》規定“集體建設用地使用權出讓、租賃,應當參照國有建設用地使用權公開交易的程序和辦法,在市公共資源交易中心通過招標、拍賣、掛牌等方式進行。”實際上,集體用地共有人衆多,涉及關係複雜,不比產權清晰的國有用地,不經過詳細的協議溝通難以預測流轉及此後重建過程中可能的成本和問題。能否對不同程度共有的集體土地進行分類,制定分類土地出讓和租賃政策,同時兼顧公正和效率?
另外,集體建設用地流轉中將涉及的規劃調整、法律手續等也都缺乏現成的成熟經驗,需要加以明確。
改革已經開始,對於上面提到的問題,筆者建議珠海可以有的放矢,進一步完善細則,步子不妨邁得更大一點,以跨越潛在的障礙,讓集體建設用地流轉更爲順暢、高效,更好促進農村經濟的可持續發展。□劉宣(作者系中山大學土地研究中心副教授)