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日前,在由中國經濟體制改革研究會主辦的『資源型城市轉型與可持續發展』高層研討會在濟寧舉辦。
編者按:8月2日—3日,由中國經濟體制改革研究會主辦,濟寧市人民政府和中國經濟體制改革雜志社聯合承辦的『資源型城市經濟轉型與可持續發展』高層研討會在山東省濟寧市召開。下文是國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚的主題演講。
我們搞土地整治,關注的不是很寬。從城市轉型和區域的可持續發展來看待資源型城市轉型問題的確是大問題。過去我看土地,僅僅從土地利用、土地復墾這個角度看問題看來太小了,應拓展到礦山資源整治角度來看問題。我感覺我們國土資源部怎麼樣研究並支持資源型城市轉型方面要進一步的加力。
從發現礦到開礦到閉礦,如果大地母親受到了嚴重的損壞,身體不能恢復了,我們對不起大地母親。但是我們作為大地母親的兒女,我們自己也沒有吃好,更對不起大地母親。我用這麼一個想法考慮資源城市的轉型問題,可能更准確一些。實際上資源城市的出現到枯竭以後的再生是有生命周期的,一百年,二百年,三百年。
我今天主要匯報三個問題,一是從土地整治的角度看資源城市的轉型可持續;二是我們怎麼思考資源型城市轉型和可持續發展的問題;三是我帶來兩個案例,一個是山西朔州,一個是江蘇徐州。
我國土地整治是對低效利用和未利用土地的合理應用進行整治,包括礦產資源開發以後造成的破壞進行恢復。我們現在做土地整治也考慮到土地生態環境的治理,對礦山來講包括礦山環境的重建、恢復或者治理。當時我參加土地利用總體規劃編制的時候,全國的因為礦難造成損壞的土地復墾率非常的低。2006年之前,大概7%,後來想定到15%,但是那麼多采完礦的礦山纔恢復15%,太低了。全國土地應用總體規劃2006-2020年的規劃就沒有寫這個指標。
2010年我們編寫全國土地整治規劃的時候,這個問題又出來了。一定要寫一個指標——2015年我們的土地復墾率是多高,後來國土資源部研究很長時間定了27%。但是這個目標不能實現。宋(宋曉梧)主任也說,歷史遺留的礦山問題,這塊工作應該由政府擔當責任。現在我們政府挑不起這個擔子,治理不了。而且新的復墾任務也逐漸往上加。實際上歷史的沒有恢復,新的又加上去了。我們定的目標新帳不還,舊帳不還,這是一個難題。
現在我們做了一件事。全國復墾土地的狀況怎麼樣,我們建立了監測系統。所以很多城市的土地復墾進展情況我們心裡是有數的。國土資源部提了一個新政策,鼓勵大家利用礦山的破壞土地,復墾土地再利用。如果把那個地復墾了,你在利用的時候,我們在土地方面會給你一些優惠政策。我希望在座的市長們注意一下這個政策,盡可能的利用好。
我做全國土地整治規劃的時候,當時遴選的重點區域和重大工程,也給了一些錢。就我的經驗來看,往復墾上投錢簡直是無底洞,給幾個億,幾十個億一下子找不著了,從這個角度來講我建議大家早思考,早動手。
國務院新出臺了復墾條例,對土地復墾工作做了明確的規定,誰破壞、誰復墾,但是想完善這個制度是非常難的。我們中心(國土資源部土地整治中心)設立了土地復墾處。這個處報批要開礦的時候報一個復墾方案,然後組織技術審查。這個復墾方案批了,也看了,礦就上去了。但是,復墾的任務往往是二三十年以後的事了。復墾方案能不能實施又是一個問題。所以現在來看,復墾不復墾,資源型城市轉不轉型,還是一個良心活。如果良心到了纔能乾成,沒有這個良心的話,還是不好辦的。所以感謝在座的市長們,你們都在做很有良心的事。現在我們做土地整治把生態文明也考慮進去了,包括這一塊。
第二,我對資源型城市轉型的認識和學習。我們國家現在的經濟,嚴重的靠著礦產資源的支橕。90%的能源,80%的原材料,70%的農業,實際上是靠礦產資源支橕的。我們吃的、農民的收入,還有農業發展用地靠土地資源來支橕。另外,礦業城市三億多人的生產生活都在這裡,佔GDP三分之一。資源枯竭城市越來越多,轉型越來越困難,資源處於浩劫狀態,如果不在資源鼎盛時期設計出來一個很好的轉型方案,保證可持續發展,我們將來在經濟、社會上都會陷入非常嚴重的問題中。
我認真學習了【《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》】,我認為這個規劃編得非常好。國際上對資源衰退地區,就是資源型城市的轉型研究的是比較早的,比我們國內要早。美國復墾的法規至少是上世紀20年代就有了,我國的復墾條例比人家晚了一百年,而且現在難以實施。國內研究資源型城市轉型與可持續發展,大家都講到2001年是一個節點,2007年是一個節點,2013年又是一個節點。2001年發改委選了一些資源型城市,2007年國務院發文件,2013年發規劃。我們對這塊的研究已經起步了,但還是很不夠的。我們擺的攤子多,真正成功的案例不是很多。
從我們管土地的角度來講,我們講土地復墾的時候給了兩種用途。一是復墾了以後,開礦之前往往是農區開礦,濟寧就是礦糧征地重合率百分之八十多。我讓你開了礦,將來土地恢復以後首先作為耕地使用,另外靠這片地生活的群眾還在,所以盡可能作為耕地使用。由於開創以後形成礦山,或者礦區了,成為一個城市了,所以就要解決這些人的居住問題。從土地管理角度來講是這兩個方向。現在看來僅僅關注這兩個方向是不夠的,一定要更關注其他的產業,更有希望的產業,更關注戰略性產業的土地利用問題,這樣纔能把工作做好,同時關注土地生態問題,纔能把工作做好。
礦山城市有一個生命周期,從發現礦,到開礦,到資源開采成熟期,到資源枯竭期,到資源再生期,確實是一個過程。濟寧這樣在成熟期考慮轉型肯定是一個好榜樣。
一些專家談到礦產資源開發帶來的問題,我們更關注環境方面的問題。去年我配合中央臺拍了一個片子叫紅線,到一個礦上拍片子,采礦的廠長已經80歲了,他吐露了一點心態。他以前是全國勞動模范,但現在來看是犯罪,因為采礦造成了嚴重的環境問題。采礦肯定是正確的,因為發展需要。但是開礦之時不考慮閉礦時間的情況肯定是不對的。閉礦的時候,一個是人的問題,一個是環境的問題。人的問題,包括他怎麼住,包括他怎麼就業,把這幾個問題統籌起來考慮纔行,這樣礦產資源開發的時候纔能安排好。
最近國土資源部為了搞土地整治,把全國土地整治分成四區一帶,其中一個就是礦區土地整治的問題。我們研究了一下礦區的產業結構。一般在礦區,一產和三產重視的都不太夠,一產受破壞了,三產沒有更好的發展起來,新興產業沒有起來。第二個產業裡面往往就是采集,深加工方面,相關聯產業方面布局不太夠。第三主要是勞動密集型,資金密集型,對於技術密集型,對於科技創新這塊不夠。現在濟寧在這方面做的很好,跟我發現的情況不一樣。濟寧的片子我看了一下,感覺濟寧確實做得很好。一是制造業的比重盡管高但是在下降,戰略新興產業在增加,服務業也在增加,一些新服務業也在增加。濟寧的轉型總結了幾方面,很值得我們學習。
但是,濟寧的困難也很大。這需要將來我們關注。濟寧後備資源只能維持20年,現在還有63萬畝的塌陷地,每年要增加3-4萬畝。如果我們對塌陷地難以治理,或者根本不想治理的話那就麻煩了。而且50%的塌陷地,都是深坑,只能注水,注水還有問題。還有搬遷的群眾很多,現在就有十萬群眾要搬遷,將來50萬人要搬遷,關鍵問題,采礦的時候,上面的基礎設施破壞了,煤和糧食重合80%。第二煤跟城市發展之間的重合接近80%。走到礦區就發現開發與保護的矛盾。礦區開發跟耕地保護、資源保護之間的矛盾。耕地可能是幾千年,幾萬年一直用,開礦就是一二百年,這個問題要解決好。
還有一個開發和發展之間的矛盾,就是今天會議的主題。過去我們習慣於兩步思維轉向三步的思維,資源的開發和資源保護,跟區域的發展聯系起來,纔能把這個問題解決好。
我感覺資源型城市的發展,比我們其他地區的發展更難,因為怎麼樣充分運用好這一百年,再安置好,或者謀劃好一百年以後的發展,的確是一個很復雜的問題。我自己在准備過程中想了幾句話。一個需要在資源鼎盛時期考慮到發展與轉型,第二要重視復墾土地的可持續利用,對產業轉型的基礎性根本性作用。這個政策我們研究的不夠。
我們過去解決棚戶區的居住問題是不夠的。復墾土地做什麼?支持產業發展,支持城市建設,支持生態文明,應該是我們土地利用管理者的一些責任。
肖金成所長講的對我印象比深,企業可以長腿,政府不能長腿,資源枯竭了企業可以跑,地方政府要收拾爛攤子了。對歷史欠帳的問題,中央政府應該擔責任。我們土地部門應該勇於擔當這個責任。前些日子我研究京津冀畫了一張圖,我們(國土管理部門)這個層面,叫底盤作用,土地的管理依賴於人口、資源、環境的條件。實施土地利用的管理,支橕生產、生活、生態的功能,對礦區資產來講也是一樣的。我們的土地整治及利用工作,在礦區,或者說資源型城市的轉型與可持續發展方面應該發揮更重要的作用。我們應該有更大的改革的勇氣去做好這個工作。
下面我講兩個案例。
平朔煤礦我去了很多次。這個煤礦是美國人開發的。開發的時候就考慮了復墾重建。一位老的副部長還埋在了復墾好的土地上。他覺得復墾好的土地一樣可以作為他的長眠之地。所以我覺得平朔煤礦值得同志們看一看。平朔煤礦的復墾工作現在主要實行礦區為主導的機制,跟政府主導、跟市場主導不一樣,就是企業自己站出來進行擔當。在謀劃產業方面,平朔煤礦不僅僅是采煤。而是采煤以後發電做起來了,硅鋁產業發展起來了,建材產業發展起來了。生態農業也做起來了,復墾好的山上養羊、種樹、種草等,確實很好。我一直跟蹤平朔煤礦20年了。平朔煤礦現在不僅種草、種樹,小型動物、大型動物進去了,已經開始引人了。把人引進去這個地方就真正恢復功能了。同時平朔煤礦還做了一些旅游業的工作。
另外一個案例就是徐州礦區。我去過徐州潘安景區,是一個國家生態濕地公園,確實很漂亮。最近這個地方拿出來一千四百畝地,准備搞一個東方魯爾。徐州礦區有幾個想法,一是盡可能的保持現有的基地不變,第二保持現有的格局不變,把一個工業遺址變成礦山公園。我們部裡支持徐州礦山公園的打造,同時進行功能的轉換,把遺址公園變成一個生態修復的文化創意產業區,同時要增加煤炭礦山的元素。他們甚至想在井下搞一個采煤體驗區,搞酒窖。他們已經做了一些整體設計。設計師給我們看了他們的情況,制高點怎麼想,礦上生活怎麼體驗,井下生活怎麼體驗,甚至要把小火車恢復起來。
我多次去過礦山,沒有想到能夠開發旅游的資源和文化創意的資源。我希望我們其他的城市能夠注重生態,注重文化創意,注重科技創新,我們國土部一定支持大家把這個工作做好。
我最後談幾點想法:一個想法就是不能等到資源枯竭後再治理,爛攤子不能再繼續下去了;第二在成長期,成熟期進行政策乾預,我們土地政策一定要做出保障支持的承諾;第三土地復墾生態重建,應該在開礦時認真的考慮;第四,我認識到,資源城市的轉型是一個過程,是一個很復雜的,跟全社會都有關系,一定要認識到它的復雜性,要考慮經濟的活力,同時要考慮到社會的安定,還要考慮環境的優美,幾個方面都要考慮。不能僅僅把眼睛盯在經濟活力上,而是要考慮到社會的安定跟環境優美上;第五就是現在我們看來,僅僅認識到土地復墾是不夠的。資源城市的土地利用安排,要考慮城市精神的塑造,城市品格的定型發展。我們將來爭取在十三五的土地利用規劃跟土地整治規劃上予以差別化的考慮;第六,一些金屬礦造成的環境問題更加突出,我希望將來中國經濟體制改革研究會召開研討會交流的時候,有金屬礦案例的研究;第七,礦區的轉型應該發展一些跟我們現在的資源一點關系都沒有的戰略性產業,把它發展起來,可能更重要;第八,過去我們將礦山塌陷地復墾為耕地的要求太低了,應該把整個城市生態,或者區域生態的重建擺在第一位,而不是把工業生產放在第一位;第九,塌陷地治理要把社會的安定擺在一個更加突出的位置。