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●對土地保障功能和均田意識的認同是中國傳統土地觀念的集中表現,將土地視爲農民的社會保障已經是遏制土地財產權結構變革的最大阻力。
●農民土地財產權制度特別是土地流轉制度的不合理或缺陷,是進城農民始終不能徹底與土地脫鉤、不能使農民儘快實現身份轉化的根本原因。
●應加快建立全民性、一體化的社會保障體系,努力推動土地等生產要素的自由流動,實現農業生產的規模化、產業化和社會化。
諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨說:21世紀人類最大的兩件事情,一是高科技帶來的產業革命,另一個就是中國的城市化。
城市化須以人口和土地自由、有序地流動和集中爲前提。中國改革開放後,億萬農民蜂擁涌入城市,數萬平方公里的集體土地迅速歸入城鎮,一個聲勢浩大的城市化浪潮席捲而來。在中國,與城市化直接相關的一個重要問題是土地問題,對農民而言,土地權利是他們能夠躋身城市化進程的經濟基礎。這期間,傳統土地觀念與城市化對土地資源的需求發生衝突,計劃經濟時期遺留下來的制度缺陷與農民的身份轉換、經濟利益發生矛盾。農村土地財產權結構的變革已刻不容緩,它已成爲解決多重社會矛盾不可或缺的關鍵一環。
中國城市化應以土地財產權結構的變革爲先導
一個現代國家隨着經濟的增長,人口和資源就會不斷向城市集中。一大部分農民開始離開土地、離開自己世代居住的家園,轉變爲城市的勞動者,一部分土地資源轉爲城市土地。這是所有國家必經的城市化過程。城市化在一定意義上,就是“傳統農民的終結”。
中國有着悠久的農業文明,農民是社會的主體,土地是農民生存的源泉。農民世代依附在特定村落的土地上,沒有特殊的緣故誰也不願意遠離自己的家園。在農民的理念當中,土地具有可靠性,它可以一代一代傳承,取之不盡,用之不竭。中國共產黨人首先認識到:“誰贏得農民,誰就會贏得中國;誰解決了土地問題,誰就能贏得農民。”鑑於此,早在民主革命時期,我們就將中國革命與土地改革結合在一起,把貧苦農民作爲無產階級在鄉村的基本力量,使中國革命取得了勝利。建國後,爲了實現共產主義的宏偉目標,使每一個農民能夠擁有平等的土地權利,我們廢除了土地私有制,建立了由國家和集體所有的土地公有制。
但是,由於受生產力發展水平的限制,廣大農民還缺乏集體化的迫切感和主動性,所以人爲主導的農村土地變革並未取得預想的效果。爲了中國城市化的快速發展,農村土地財產權結構必須要做相應的變革。
農村土地財產權結構的變革必然會遇到觀念的障礙,實施農村土地財產權結構的變革,首先要解決兩個重要的認識問題。
將土地視爲農民的社會保障是土地財產權變革的最大阻力
中國改革開放後,農民從集體土地上獲取了法定的使用權,生產積極性空前高漲,帶來全國農業一派欣欣向榮的景象,那一塊塊土地成爲大部分農民生存保障的生產手段。
從生產方式上講,農民的土地承包經營仍符合小農經濟的基本特徵。一個農戶就是一個獨立的生產單位,它要制定農作物的生產計劃和了解市場行情,規劃勞動力和相關生產要素的投入,謹慎地安排全家一年的消費,保證家庭的安穩和延續。這種經營方式雖以集體配置的土地爲基本的生產條件,但其他不可或缺的生產要素如勞動、資金、經驗和技術還是由農民個人提供,而且這些生產要素只有有機地結合起來纔會產生生產力,纔會創造出適合人們需要的使用價值。所以,農民是通過在土地上勞動和其他相關生產要素的投入,才獲得了生存所需要的物質產品,從而在一個個家庭範圍內實現了生存保障,顯然,這種保障的性質是農民的自我保障。
有學者認爲,因爲是集體將土地的使用權配置給農民,所以農民個體從土地上獲取的保障即爲社會保障,這也是農民集體土地所有權的立法政策依據。這種認識不夠全面。
一是土地作爲一項基本的生產要素,不管它是由誰來提供,都不可能單獨實現保障功能。況且在法律上,農民所以能夠取得一份土地的使用權,也是他們作爲集體成員所應享有的權利,不能理解這就是社會保障。
二是農民集體所有權制度的設置,除抑制土地兼併,實現農民公平獲取生存保障的物質資料外,還在於更好地整合社會資源,提高生產效率,促進民族經濟現代化。從社會保障的法律含義和基本人權分析,每一位包括農民在內的中國公民,都享有憲法規定的獲得物質幫助的社會保障權,我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展爲公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這一權利不因農民擁有集體的一塊土地使用權而被抵消或消減。
從邏輯上講,如果將土地作爲解決農民的基本生存的社會保障,那麼國家爲了社會的長治久安,爲了填補公共財政在農村地區的缺位,就必然要求農村集體爲每一位農民均等地分配一塊土地,並長久維持着這一均等的土地佔有狀態。所以土地分配要經常調整、不斷均衡,並嚴格禁止土地向個別民間的經營者集中。
土地的均分制在中國由來已久,它與傳統的小農經濟相適應,與億萬農民的土地觀念相契合,曾長期地爲中國農村構築了一張強大的保護網。然而在現代社會,工業化和城市化的發展已經逐漸打破了這張保護網。隨着公共社會的需求的日漸急切和農村人口的不斷流動和增減,農民土地的均等不可能長久地維持,土地的合理、有序的流轉和集中趨勢已不可避免。
實際上,對土地保障功能和均田意識的認同是中國傳統土地觀念的集中表現,將土地視爲農民的社會保障已經是遏制土地財產權結構變革的最大阻力。對此,如果不能從發展的視角進行思考和認識,就不可能找到解決中國農村現在所面臨的各種問題的方法。
滯後的土地財產權制度是延緩農民身份轉化的根本原因
按傳統土地價值理論,土地是自然產物,非勞動產品,不具備價值因素。在計劃經濟體制下,這種土地價值觀念是分析和處理工業與農業、城市與農村生產佈局的思想基礎。
但在市場經濟條件下,這一價值觀念已經不能適應經濟的快速發展,土地能夠產生資本化的地租,地租用貨幣表現出來價格,土地有了價值就可以作爲商品在市場中流轉。在工業化、城市化的進程中,土地數量雖然不會改變,但土地使用的密度可以增加,一塊土地有了多次體現價值的可能,在同樣面積的土地上,能夠產生出不同的使用價值和價值。通常哪裏集中的人力、資源和資金越多,哪裏的土地價格就越高。許多情況下,土地的使用價值和價值是與土地所處的位置遠近以及城市經濟活動程度直接相關聯的。雖然土地的位置是固定的,但土地的價值可以通過貨幣資本的形式進行流轉,土地有了很強的融資功能。
所以,只要社會經濟發展需要,只要法律和管理體制能夠儘快適應社會經濟的發展,土地價值就可能得到充分的體現。
據2010年人口普查統計,中國內地總人口約13.4億人,其中居住在城鎮人口約6 .7億人,除市轄區內人戶分離的流動人口約2 .2億人。這表明中國已有很大一部分農民進入城市化的軌道,他們的生活空間和主要的收入來源均在城市,傳統的人地依附關係已經發生變化。農民一旦轉變爲城市的勞動者,其社會身份、生產和生活方式、價值觀念即發生改變,這一改變也直接或間接地影響到在鄉農民。農民這種身份轉化是中國現代化進程中的重要事件,它的基本完成將意味着傳統意義上的農民消失。
農民身份的轉化與土地財產權密切相關,尤其與土地流轉制度的合理配置密不可分。改革開放後,我們經濟結構發生重大變化,一大部分農民已轉換到非農業生產上來,但由於嚴格的戶籍、就業和土地流轉等制度的限制,進城農民長時間不能取得市民身份,也不能享受到市民所享有的權利,他們是城市的建設者,卻不是城市的真正成員,更不是城市的主人。
農民身份轉化的滯後已嚴重製約了中國現代化的進程。造成以上問題的原因是多方面的,但農民土地財產權制度特別是土地流轉制度的不合理或缺陷,是進城農民始終不能徹底與土地脫鉤、不能使農民儘快實現身份轉化的根本原因。
我們將土地作爲一項包括農民工在內的所有農民的社會保障,是以限制土地的合理流轉爲代價的,它的直接後果是在土地上束縛了農民的自由流動,這和國家整體經濟的發展和城市化的進程是相矛盾的。
要改變這一狀況,就應改變傳統的土地價值觀念,重新認識農民在身份轉化中與土地的關聯,加快建立全民性、一體化的社會保障體系,努力推動土地等生產要素在城鄉之間的自由流動,促進農村土地向種田能手和專業人員有條件地集中,以實現農業生產的規模化、產業化和社會化。
與此同時,農村土地財產權結構的變革將爲城市化的健康發展增添廣闊空間和活力,爲加快農村向城市變遷、農民向市民轉化提供法律保障。農村土地財產權結構的變革須從集體土地所有權制度的改革開始,農民土地使用權制度的變革是推進我國城市化發展的根本動力。 □馬俊駒(作者爲中國民法學研究會顧問)