|
||||
高昂的生活成本、擁堵的交通狀況令城市群頭痛不已。
京津冀、長三角、珠三角、哈長、呼包鄂榆、江淮、北部灣、黔中、滇中……隨著新型城鎮化進程的不斷推進,中國城市群的名單還將拉長。隨之而來的問題是,中國需要多少城市群?政府規劃在城市群發展中應該承擔多重的『戲份』?城市群真能有效治愈『城市病』嗎?這些注定沒有標准答案的問題將一直伴隨城市群發展進程。
城市群理論,自法國經濟學家戈特曼提出以來,已在全世界被廣泛運用,美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群已發展逾百年,有成功地破解人口擁擠、環境污染、生態破壞等『城市病』的微觀治理經驗,有尚待解決的交通和生活頑疾,這些都值得中國借鑒。
當然,我們應該認識到,城市群發展是一個漸進的歷史演變過程,其發生、發展有其深刻的內在規律性,且中國與發達國家的國情有別、制度有別、基礎有別,中國城市群路線圖還需實踐檢驗。
規劃經驗:
城市別求大產業別求全
最早提出『城市群』概念的是戈特曼。1942年,當他完成紐約至華盛頓之旅後,便獨具匠心地將古希臘詞匯『Megalopolis』用於表達既專業又富有現代氣息的新概念『城市群』。
在戈特曼看來,大城市群的形成有五個基本條件和標准:一、區域內有比較密集的城市;二、有相當多的大城市形成各自的都市區,核心城市與都市區外圍有密切的社會經濟聯系;三、有聯系方便的交通走廊把核心城市連接起來,各都市之間沒有隔閡,且聯系密切;四、必須達到相當大的規模,人口在2500萬人以上;五、屬於國家的核心區域、具有國際交往的樞紐作用。
根據這樣的標准,戈特曼於1976年提出了六大城市群理論,即以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群,又稱作波士頓—紐約—華盛頓城市群,簡稱『波士華(Boswah)』、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英國城市群和以巴黎為中心的歐洲西北部城市群,以上海為中心的中國長江三角洲城市群。
縱觀世界老牌城市群,發展初期,或為改善中心城市人口膨脹,或為培植新的區域增長極,抑或為克服環境污染,在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市群體,因此,城市間的區域協作模式以及行政規劃尤為重要。
波士華,是全球首個被認可,目前實力最強的城市群。北起緬因州,南至弗吉尼亞州,由波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓五大都市和40多個中小城市組成,盡管城市間協作松散和非正式,但其經濟聯系非常緊密:紐約負責為都市圈中所有城市提供資金支持,以及從傳媒到交通運輸等重要的對外聯系途徑;華盛頓提供政治產品、政治庇護以及和政治政府相關的經濟利益;波士頓主要提供高素質人纔和技術;其他中心城市側重制造業。如此分工,各城市揚長避短,互相支持,形成合力。
有的大都市區在市政府之上探索建立了具有較高權威性的區域政府,通過簽訂政府間合約進行城市間的協調管理。例如法國大巴黎區就設立一個建設機構,掌握一定的資金,以便對各省區之間的公共設施進行統一建設,這樣既解決了資金問題,又能避免『搭便車』。
相比西方的城市群,日本城市群發展更多依賴政府規劃。二戰後,東京破壞嚴重,為建新首都,日本政府先後提出了《戰災地復興規劃基本方針》和《東京復興都市規劃》,重新確定東京的新格局。隨後,日本政府又4次調整大東京都市圈建設規劃,經過三四十年的發展,東京完成了歐美國家100年纔完成的城市化過程。
日本在城市圈的發展進程中也強調產業劃分的重要性。1998年3月,日本第五個首都圈建設規劃方案出臺時提出,要尊重各區域個性化發展和多樣化的選擇,提出了『參與和合作』的戰略。如東京都市圈集中了當時日本2/3的工業企業和就業人員;為日本貢獻3/4的國內工業產值、2/3的GDP的大阪都市圈,有著『商業的大阪、文化的京都、港口的神戶』之定位;中京圈則以名古屋為中心,靠優美的景色以及良好的服務設施吸引國內外的觀光客。
與其他城市群追求核心城市的『大而強』不同,英國倫敦城市群注重『小而精』。英國倫敦城市群以『倫敦—利物浦』為軸線,包括倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等數個大城市和眾多中小城鎮。上世紀60年代開始,隨著家用汽車的普及,英國大都市人口開始陸續向小城鎮遷移,令這些地區發展迅速。為進一步帶動小城鎮的發展,英國政府又實施了『逆城市化』行動,將政府部門及其下屬機構向小城鎮遷移,其以身作則的姿態很快得到包括高校在內的英國公共事業單位的響應,隨之開始遷移。如今,英國大企業總部落戶小城鎮也漸成趨勢,例如英國泰晤士水公司總部就坐落在斯文登小城,英國燃氣公司總部則設在了溫莎小鎮。
建設盲點一:
交通狀況差增運營成本
最初的良好規劃並不能確保永無後顧之懮。由於後續基礎建設投資未能跟上,以及人口急劇增加,世界級城市群並不能完全治愈『城市病』,特別是交通堵塞問題、生活要素成本高企問題,也令這些世界級城市群頭痛不已。
盡管波士華城市群偏重於公路建設,但近些年交通擁堵問題越發阻礙發展,令人大傷腦筋。
今年5月初,美國交通科學研究院(ATRI)公布一項調查,2013年,美國洲際公路上的交通擁堵給當地貨運業增加了超過92億美元的運營成本。根據ATRI的統計,在城市圈中,洛杉磯大都會地區以11億美元的擁堵成本佔據榜首,紐約區緊隨其後,為9.84億美元。
對此,國際快遞公司UPS重載貨運部門總裁傑克·霍爾姆斯表示,『時間就是金錢,交通堵塞無疑是影響美國生產力和競爭力的罪魁禍首。ATRI的分析清楚地表明,政府迫切需要對公路建設進行投資。』
同樣存在擁堵之困的還有英國。2003年,倫敦地面交通平均時速僅為9.5公裡。時任倫敦市長肯·利文斯頓大力整治,對工作日7?00-18?00時段進入市中心規定區域內的車輛征收每天5英鎊(目前已漲至10英鎊)的『擁堵費』,就連各國政要也不能豁免。2011年,倫敦市長鮑裡斯·約翰遜就向美國總統奧巴馬追索交通擁堵費,後者在倫敦訪問期間乘車通過了擁堵收費區而沒有交費。
盡管收費收得勤,但英國的擁堵狀況並未有很大改觀。據統計,英國每年仍因交通擁堵損失43億英鎊左右。倫敦當局征收『擁堵費』的政策並未動搖,相反,大有愈演愈烈之勢。據英國媒體5月15日報道,如果倫敦希斯羅機場所提議的第三條跑道建成,那麼人們開車前往希斯羅機場時可能會被收取『擁堵費』。機場表示,他們收費的目的是希望能夠提高空氣質量。收費將適用於通往機場的M25、M4和A4路段,征收的錢款將用於公共交通的改善。
相比英國政府的吃力不討好,日本的交通管理相對有效。
日本有著最嚴厲的私家車管理制度。日本法律規定,個人或單位買車時,必須出具擁有固定停車位的證明,自有或長期租借均可,但車位必須在單位或住所500米至2000米范圍內。此外,日本市區的停車費十分高昂,通常半小時300日元;銀座周邊每15分鍾300日元。
與此同時,日本大力發展公共交通設施,令都市人對私家車的依賴更是降到最低。在東京想要找到地鐵口不是什麼難事,一般情況下,徒步10分鍾就能發現目標,在市中心,5分鍾足矣。
在實現軌交全方位覆蓋的同時,東京還通過將投資與管理分離的方式來提高運營效率。為了鼓勵非政府機構和私人投資者進入公共交通領域,日本政府對投資建設公共交通提供了多種補貼。在地鐵被定位為城市主要的交通模式後,私人投資的地鐵和政府興建的項目一樣可以享受政府補貼,最高額度可達建築費用的70%。
建設盲點二:
生活成本高逼產業轉移
除交通擁堵外,困擾世界級城市群居民的莫過於高昂的生活成本。
據《紐約每日新聞》5月8日報道,紐約不僅有美國最高的稅率,其生活成本高居全美第四。去年夏天的一項調查顯示,房價和稅收令82%的紐約人覺得負擔不起生活成本。
報告顯示,在曼哈頓,年收入9.35萬美元的四口之家,僅可以支付食品、交通、住房、醫療保健、兒童保健和稅收費用,卻無法支付休假、外出就餐或適當儲蓄。
同樣的情況還出現在其他的大都市圈。而康尼·甘伯就是現代版『雙城記』的主角之一。她住在美國諾克羅斯市,在亞特蘭大工作,每天她都要開車40英裡往返兩地。因此,油價的波動讓她極為敏感。前段時間的油價上漲,差點令甘伯食不果腹。『最窘迫的時候,我手頭只有20美元。要麼餓肚子加油,要麼買吃的。但我沒有選擇。我沒有別的交通方式上下班,只能選擇加油。』
為了改善中低層民眾的生活,紐約新任市長白思豪5月5日宣布,將撥款411億美元在未來10年保留或增建20萬個廉價住房單位,並通過租金津貼和租務保障等措施,改善低下階層的住房情況。
白思豪還計劃在未來10年,把紐約市住房資本基金增加一倍至67億美元。對於白思豪雄心勃勃的計劃,分析人士持保留態度,認為這可能更多只是政客的一種姿態。
日本東京,不但是日本物價水平最高的城市,而且長期位列世界各大城市物價排名最前列。日本有關部門對東京與發達國家若乾有代表性的大城市間食品零售價格做了調查比較。結果顯示,東京的食品價格高於國外大城市,尤其在肉類、蛋類、蔬菜等通用食品價格水平方面,東京位居世界前列,且與多數大城市差距較大。
東京經濟圈商務成本中最高的是地價。根據畢馬威國際會計公司的對比分析,日本幾乎所有的商務成本均高於其他發達國家,而東京圈的商務成本又比日本全國平均水平高出許多。這加速了制造業的不斷撤離,致使處於產業價值鏈低端的就業人口無法長期滯留。為此,有專家建議中國的核心城市應學習日本的做法,通過增加生活和商務成本,倒逼產業和人員轉移。