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-項崢
日前,中國經濟研究院發佈了我國23省份“土地財政依賴度排名”。報告根據相關省級政府審計部門的公開審計報告發現,從土地財政依賴度看,23個省份中浙江以66.27%的佔比排名第一;天津以64.56%的佔比排名第二。換句話說,浙江、天津兩地政府債務有2/3的份額要靠賣地來償還。政府對土地財政的依賴,使得政府有形之手干擾了樓市正常運行的軌跡,引導市場形成非理性預期,大大增加了樓市泡沫化的風險。因此,土地財政不“破”,健康樓市難“立”。
土地財政,顧名思義,就是地方財政收入和地方政府債務償還資金對土地出讓收入的高度依賴。我國土地財政的形成,從某種程度上說,是分稅制和地方經濟發展任務加重的結果。始於上世紀90年代的分稅制,大大增加了中央財政的支配能力,促進了全國財政資金的有效使用和科學分配。由於稅收分配向中央財政傾斜,使得地方利用財政資金髮展基礎設施建設的能力受到一定程度制約,但由於上世紀90年代我國地方經濟發展任務總體相對不重,且住房體制改革仍在準備,因而土地財政無從談起。隨着1998年住房體制改革正式啓動,以及加入世界貿易組織的紅利釋放,從上世紀末到2008年國際金融危機前,儘管在此期間各地樓市出現了蓬勃發展跡象,地方政府真正意義上對土地財政的依賴還沒有完全形成。國際金融危機爆發以及應對國際金融危機的經濟刺激政策,將地方政府被動跟隨中央政府發展經濟的角色轉化爲積極主動加大地方經濟發展,地方經濟發展任務顯著加重。不難發現,雖然國家出臺了“四萬億”經濟刺激計劃,但地方政府的經濟刺激計劃何止4萬億。可以說,我國地方政府的土地財政主要形成於這一期間。
土地財政從某種程度上左右了樓市的軌跡與方向。
一是土地財政與房價上漲已經高度綁定。地方政府是房地產市場的重要參與者,也擁有巨大經濟利益。房價上漲與地方政府財政收入同向變化,符合財政收入最大化的原則。在這種情況下,以“運動員”身份行使房地產“裁判”角色,很難有公正、公平的裁決。
二是土地財政與房地產開發企業經營效益高度綁定。去年年末,中央電視臺關於房地產開發企業欠繳規模龐大的土地增值稅的報道,一定程度上揭開了運行多年樓市的內幕。地方政府依靠開發商加大樓市建設,獲得土地出讓收入。同時將土地增值稅作爲稅收徵繳調節手段,在財政收入緊張時,可以進行催繳。而房地產開發企業可以動用已計提的土地增值稅資金,作爲項目資本金進行滾動開發,還能獲得銀行貸款資金支持,很好地發揮了財務槓桿效應。
三是土地財政與地方政府債務償還資金高度綁定。據調查,我國81%的市級政府和50%的縣級政府承諾以土地收入償債。這樣一來,土地出讓收入下降勢必危及地方政府債務如期償還。正是土地財政與房價上漲、房地產開發企業經營效益以及地方政府債務償還資金的高度綁定,使得地方政府有形之手干擾了樓市的正常波動。最近一段時間,出現樓盤降價銷售的城市明顯增加,全國性的樓市調整態勢可以基本確立。
由於過去十多年我國房價累積漲幅巨大,樓市客觀上存在調整的需要。但今年以來部分城市的樓市調整信號,卻引發了部分城市準備放鬆限購和限貸政策措施的意願,以防止未來房價進一步下滑。這種情況說明,地方政府過去根本就沒有認真、深入地進行過房地產市場的運行分析。應該說,在房價快速上漲時,也要預料到如今供過於求之時。本來土地資源由政府統一進行掌控,地方政府完全可以在科學分析樓市需求與供應的基礎上,合理把握土地出讓節奏與規模。但由於當前我國土地財政存在明顯的短期化傾向,使得地方政府傾向於在本任職期限內達到土地出讓收入的最大化,很少考慮到未來的市場供求狀況。弔詭的是,樓市降價重災區浙江省,卻是土地財政依賴程度最高的省份。2012年末,浙江省土地償債規模2739.44億元,土地償債在政府負償還責任債務中佔比爲66.27%,高出第二名天津市1.71個百分點。
可見,土地財政不“破”,健康樓市難“立”。要想維護房地產市場健康穩健運行,地方政府就不能過度依賴土地財政收入。只有這樣,才能避免有形之手對無形之手的干擾。而破除地方財政依賴,將地方土地出讓收入全額上繳中央財政,減少地方比例分成,可能是一個現實的途徑。
(作者系房地產評論人)