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3月26日,河北省委、省政府出臺《關於推進新型城鎮化的意見》和《河北新型城市化規劃》(以下簡稱《規劃》),保定隨即成爲全國關注焦點,甚至整個京津冀地區也掀起一股“副首都”狂熱。
這一切源自於京津冀一體化幾成定局的前提下,河北對產業接納訴求的搶先發聲。而對北京而言,想要從根本上解決當下已無法迴避的環境問題,就必須改變整個京津冀地區的產業格局,努力幫助河北完成“去重工業化”的產業升級。
如今,保定想要什麼顯而易見,但北京想給什麼卻沒有定論。一體化將給北京和保定帶來什麼,引人深思。
1
霧霾
促進合作的“推手”
無法被行政區劃割裂的大氣治理難題,捅破了展開區域合作的最後一層窗戶紙。河北和保定搶先發聲,希望搶到這個等了三十年的機會。
“首都圈”和“京津冀一體化”理念的提出遠比人們想象中的早。1982年的《北京城市建設總體規劃方案》就有了“首都圈”的概念。而直到1994年提出珠三角和長三角經濟圈的十多年裏,“首都圈”內幾乎沒有實質性的合作。此後,無論是上世紀90年代中期的“環渤海經濟圈”、2001年的“大北京規劃”還是2004年的京津冀都市圈區域規劃,都在執行上得不到有力的推動和支持。
直到2011年“十二五”規劃綱要中將“京津冀一體化”和“首都經濟圈”概念提升到國家戰略的角度,以及隨後幾位高層領導發言中的肯定,才讓這個拖了三十年的區域合作計劃得以成行。爲了不錯過這個等了三十年的約會,保定,乃至河北都開始忙碌起來,於是便有了今年3月26日的《規劃》。
那麼,爲什麼是現在?
人民大學公共管理學院劉鵬副教授在接受羊城晚報記者採訪時認爲,此次高層“動真格”,環境問題絕對是一個重要的契機和因素,“但這並不是決定性的因素,決定性因素在於北京城市發展的不可持續,以及北京與周邊地區發展的極不平衡。長此以往,整個京津冀地區不僅面臨資源短缺和環境惡化,經濟發展也將受到影響。”
2008年北京奧運會之前,爲了改善糟糕的大氣環境,北京曾向河北轉移了一系列高污染的資源密集型製造業,其中最典型的就是2005年起向河北曹妃甸搬遷的首鋼集團。這讓河北的重工業產能更加雄厚,在當時也的確在一定程度上改善了北京的污染狀況,卻也爲如今的霧霾圍城埋下了伏筆。6年後的今天,事實證明,這次轉移沒有幫助河北實現產業升級,也沒有實質性地改變北京地區的空氣狀況。
北京從未像現在這樣迫切地希望解決環境問題,以至於終於願意向這個一拖就是三十年的“約會”妥協。
曾有一項調查指出,在北京生活的人最關心的問題是空氣污染而非房價,這與在上海和廣州得到的答案完全不同。在4月10日舉行的博鰲亞洲論壇上,地產商潘石屹發表看法認爲京津冀一體化可能是解決北京空氣污染的有效方法之一,“污染主要是因爲煤耗造成的,天津耗煤一年是北京的三倍,河北是北京的十倍。如果不把京津冀一體化,好多問題都是不好解決的。”
環境治理,尤其是大氣環境,是一個區域性的工程。無論是治理大氣污染,還是促進產業升級,河北都是北京繞不開的所在。
保定市在過去的一個月裏,至少有一半以上時間的大氣環境都處於中度污染或重度污染。在記者前往保定的前一天晚上,保定市的AQI(空氣質量指數)已經跌倒全國倒數第三,僅次於北京和蕪萊。從對保定市民的隨機採訪中也可以發現,當地居民對空氣污染的感覺最爲強烈,尤其是近幾年,明顯感覺保定的空氣越來越差。而當天,保定颳起了4級風,也迎來了久違的好天氣。街頭滿是環保燃氣公交車,機動車數量完全不可與北京相提並論,西城的熱電廠、膠片廠等傳統工業區也沒有明顯的排污行爲。即便如此,全城仍是籠罩在一片霧霾中。直觀感覺,當地的空氣質量絲毫不比北京好。
北京大學政府管理學院李國平教授這樣評價河北重型工業:“鋼鐵、水泥、建材、石化,就是這些重型化工業造成京津冀的大氣污染。這個地區重工業的發展已經大大超出了本地區環境的承載力,產能過剩狀況非常嚴重。”相對發達的重型化工業,河北的服務業基礎則差得多。對北京而言,不解決河北的重工業污染問題,就無法從根源上改變好天氣要“等風來”的窘境。
環境問題的本質是發展問題,霧霾是嚴重的大城市綜合徵表現出來的糟糕臉色。“環境問題肯定是一個非常重要的因素,但背後肯定還是和規律有關係。”2004年以前就開始對首都圈戰略規劃進行深入研究的李國平認爲,區域合作離不開兩種推動力量,“第一,多年來北京處於向心集聚發展過程中,但現在需要開始向外擴散,要謀求多中心發展;第二就是社會對環境、對生活質量的意識和訴求有了提高,轉移和一體化變得更加迫切,變成了客觀需要,當然就會有市場的推動。”
可以說,不管雙方其他利益訴求有何差異,但大氣環境,是雙方共同的痛。無法被行政區劃割裂的大氣治理難題,捅破了展開區域合作的最後一層窗戶紙。但仔細看來,合作對雙方的意義還有所不同——北京如果想要河北不再依賴傳統重型工業,就有義務幫助其完成產業升級,這是河北多地的支柱產業且容納了大量就業。
在這個節點上,河北和保定搶先發出了聲音。
2
房價
曇花一現的“狂歡”
保定樓市突如其來的熱情很快被潑下一盆冷水,這很直觀地說明:與北京的合作,關鍵不是保定想要什麼,而在於北京想給什麼。
“不管怎樣,我只能推遲買房計劃了。房價一下漲得太多。”保定的閆女士在接受採訪時告訴羊城晚報記者。
3月26日,相關規劃出臺後,河北和保定想要從一體化中獲得什麼已看得清清楚楚。“副都”未行,現炒概念。來自周邊各地的投資者和投機者都匯聚保定,希望能從“副首都”的概念中分得一杯羹。當時各個樓盤爆滿,房產商連夜漲價。3月份,保定房價漲幅領跑全國,整個城市沉浸在一種異樣的狂歡之中。
然而,半個月以後,保定北城區的優質樓盤銷售處就開始門可羅雀。一方面因爲一些優質房源都已經賣空,另一方面則是當地人開始以更理性的眼光看待房產投資。“近期肯定不會選擇在保定買房。”九成以上受訪者表示會選擇觀望,“畢竟保定的樓市不具有明顯的上升空間。”
據記者調查,保定北城區各樓盤房價從今年年初到3月底漲了20%~40%。儘管銷售狀況很好,但銷售人員也都謹言慎行,不看好今後持續上漲的可能。一房產公司的管理人員透露:“保定房價短時間內會有一些小的波動,但是不會有明顯上漲了,畢竟這裏的消費能力擺在那兒了。”
而讓保定房價在半個月內從“狂歡節”變成“潑水節”的,是4月初北京市委書記郭金龍在通州考察時的一番話:“通州是城市副中心,在推動京津冀協同發展中處於橋頭堡的位置。”此後又有媒體稱,京津冀一體化的城鎮化格局將是“雙核(北京、天津)多點(保定、廊坊、石家莊、唐山)”,“副中心”仍在北京市內,不會跑到河北,而保定涿州市等幾個目前條件較好的城市將被定位爲北京的“衛星城”。這也被看做是北京對於河北搶先發聲的迴應。
這些消息無疑是給熱情高漲的保定樓市潑下一盆冷水,根本原因在於:不管保定的意願多強烈,北京與保定的合作,關鍵不是保定想要什麼,而在於北京想給什麼。
“轉出的一定是在北京不具備比較優勢的,而轉入地(保定)有比較優勢的功能。兩者結合才能成行。”李國平認爲,“北京在2012年已經進入了後工業化階段,這個階段產業結構會更加高級化。因爲這個階段要素成本是非常高的,需要一些創新驅動。這幾年北京人均GDP又上了一個新的臺階,訴求越來越高,資源環境帶來的壓力也越來越大。這時北京城市功能就會往更高級化轉移。包括一些非經濟的功能,比如文化,教育,科研可能往外轉移。”
李國平對於此次產業轉移的內容提出了新的看法:“儘管都是不適合在首都發展的產業,我認爲這次轉移出去的一定會比2008年檔次更高。北京這幾年服務業佔全市經濟總量已經接近80%,但服務業也分高低端。原來北京是製造業轉移,現在可能就是偏服務業轉移,低端服務業可能首當其衝。”
劉鵬也持有類似的觀點:“雖然中低端服務業對北京而言具有一定的必要性,但對第三產業和整個GDP的貢獻率已經不是很高,而同時中低端服務業又吸引了大量的就業人口,增加了北京的人口容納壓力。”他認爲,將類似動物園、服裝批發市場這樣相對低端的服務業轉移出去,可以疏散一部分就業人口,同時提高保定及其周邊地區與北京的物流和服務貿易的便利性。
對北京而言,疏散人口、緩解承載壓力無疑是在京津冀一體化中的首要目標,而服務業則是與人口聯繫最密切的。以醫療爲例,2013年北京市醫療機構總共接納2.19億患者就醫,其中近一半是外地患者。北京市衛計委4月11日表示,今年將統籌調整醫療資源在京津冀地區的佈局,推動有條件的醫療機構向周邊地區發展,採取多種形式推動醫療資源在天津和河北的合作和疏解。
從保定來看,相對其落後的服務業整體基礎而言,當地的醫療資源則相對充足。從市中心向東站走的一路上可以看到路旁遍佈着大大小小不同類型的醫院,且其中多是私人醫院。其實,早在《規劃》發佈之前,保定就已經公開了以主城區和涿州等爲重點的醫療養老服務集中區的規劃。保定方面曾表示,在北京301醫院涿州保障基地加快建設的同時還承接了301醫院的康復中心和腫瘤治療中心。此外,保定將以主城區包括徐水、清苑、滿城爲重點,吸引更多的北京醫療機構以整體搬遷或部分功能外遷等模式向保定疏解,建設京南醫療服務集中區。
但是,北京願意在當下就轉移這些高端服務業嗎?對此,劉鵬認爲:“較高端的醫療、養老和教育由於對北京發展意義很大,同時轉移出去涉及的利益面較廣,短時內很難轉移出來。能否真正轉移出來不僅要看北京市的決心,也要看中央的決心,不僅要看政府的努力,也要看市場的動力。”
3
定位
“副中心”的遠大志向
對於保定乃至整個京津冀一體化過程而言,產業升級纔是最重要的經濟目標。然而保定,或者說河北的志向,遠不止這些。
一個城市要在一個協同的區域中發展,關鍵在於定位。在京津冀的發展中,北京的政治文化中心與天津的經濟中心地位不會被撼動,關鍵看河北將扮演什麼角色。中國房地產開發集團理事長孟曉蘇曾對河北廊坊的市長說:“你知道北京和河北是什麼關係嗎?是情敵關係啊。”在產業互補性差、長久以來競爭大於合作的京津冀,這種關係是不可避免的。
2013年,保定市的GDP在全國城市排名中列55位,在河北省內列第5位。對於數十年來一直在京津冀三角關係中扮演配角,且是小配角的保定而言,這個排名並不理想。考慮到它的區位優勢,面子上就有點掛不住了。
保定最大的優勢,或者說唯一能夠看得見的優勢就是其得天獨厚的地理位置——距北京、天津和石家莊都不超過200公里。但長久以來,保定的區域定位從來就不是自己說了算,從以前的“低端製造業後院”到如今的“行政副中心”,這種跨度對於基礎孱弱的保定而言似乎太大了,即便此次京津冀能夠坐下來共商一體化,保定對自己能立於何地恐怕也並不十分有把握。
李國平這樣概括保定的產業升級路線:“我的核心觀點是,包括保定在內的河北省,發展的重點首先在於去重型化、去重工業化。一方面當然是要提升技術等級,另一方面則要控制規模、壓縮產能。去重工業以後就可以搞加工工業和服務業了,保定的加工工業基礎也不錯,然後也就可以接納北京的一些經濟、文化、行政功能的轉移。但這需要時間。”
在去重型化、發展加工業和服務業的過程中,保定也將會完成期盼多年的產業升級。事實上,對於保定乃至整個京津冀一體化過程而言,產業升級纔是合作中最重要的經濟目標。加工業和中低端服務業的轉移對北京而言帶走了部分從業人口不至於損失核心經濟競爭要素,對於服務業基礎薄弱的保定而言則足夠替代日漸衰落的傳統重工業並完成產業的升級,從目前看來是一個比較理性的先導方案。
然而保定,或者說河北的志向似乎並不止於此。
《規劃》中最吸引人的亮點莫過於保定欲承接部分行政事業單位的職能,透露出要將自己打造成爲“行政副中心”的願望。這是遠比去重型化、承接低端服務業更宏大的目標。
“只有一兩個功能,能稱爲‘副中心’嗎?”李國平說,“一定需要一個量變到質變的過程,只有形成集聚了,達到中心功能的三四成了,纔好說‘副中心’。另外行政職能的轉移肯定是需要頂層設計和決策的,還要考慮功能發揮效應的地域空間尺度以及對外部環境的要求,在這些基本條件都還不明確的時候,人爲造出一個‘副中心’是不合適的。”
從世界範圍來看,在首都周邊建立數個衛星城疏解人口、分擔職能是主流做法,鮮有將首都行政職能分離一部分形成一個“副都”的情形。但也不是完全沒有。2012年7月,韓國世宗市正式成立,幾年內,首爾除了保留青瓦臺總統府、國會、國防部和外交通商部在內的約10個關鍵部門,其餘36個機關將遷往世宗,將其打造成一個“行政新都”。值得一提的是,世宗距首爾約120公里,與保定和北京之間的距離大致相當。這似乎爲保定提供了一個現實參照。
此前出席博鰲論壇的北京市副市長陳剛表示,就近城市化是最低成本的最佳選擇,京津冀要合理規劃分佈,使得民衆不用進京就能享受同樣的公共服務和工作機會。這話看起來似乎有一大半是說給保定聽的。但“就近城市化”究竟是多近?李國平對於“距離”和“多中心”問題作出了他的解釋:“要解決大城市病一定要多中心發展,市域範圍內要多中心,區域範圍內也要多中心。但即便是多中心發展也要有市場的支撐,不能把中心弄得特別遠,那就支撐不了。所以我認爲最有可能接納北京功能轉移的是鄰近北京的津冀區縣——環首都綠色經濟圈60公里這樣一個範圍。而保定的距離有近150公里。”事實上,北京自身也面臨着非常嚴峻的發展不平衡問題,北京城區周邊的通州、大興、順義、房山等區縣發展現狀並不樂觀。“在職能轉移、產業升級過程中,北京遠郊區縣還都有比較大的發展空間。”李國平補充道。
值得注意的是,韓國世宗市的形成具有更復雜的政治經濟動因以及長達10年的爭論,保定想要憑一紙公文變身“副都”並不容易。
4
走向
走穩第一步更實際
一體化推進環境治理只是第一步,京津冀的健康發展需要至少在整個華北地區佈局謀篇。降低預期,首都、“副都”或許都能更切實際地把握機會。
北京解決城市病的訴求與保定產業升級的渴望、北京的疏解與保定的接納背後,有遠比“副首都”這樣吸引眼球的詞彙更復雜的糾葛,更值得關心的是北京與保定在完成疏解與接納後的產業格局。
劉鵬認爲,對於目前第三產業佔比不到三分之一的保定,如果能夠把握好此次機會,接納北京的一些中低端服務業,“將在一定程度上改變目前其經濟發展過度依賴第二產業的狀況,創造新的經濟增長點和就業機會,有利於產業結構調整和節能減排。”但由於對待服務業的政策和管理方式上與當地傳統工業有一定差異,保定能否儘快調整跟進,纔是產業升級能否成功的關鍵。
而北京也早已不是2008年前的北京,它對高附加值產業的訴求上升到了新高度。“一定也是要產業升級的。”李國平認爲,作爲一個國際化大都市,金融業對於今後的北京而言是最重要的,“其次是文化創意產業、科技研發產業,還有放在遠郊區縣的部分高端製造業,其中更多地強調研發和銷售環節。”與此同時,北京也存在着就業和產業鏈配置的一系列問題,要漸次轉移,有序推進,否則北京的經濟狀況也可能出現一些波動。
京津冀一體化對環境治理的推動效應也需要理性看待。首先,環境治理是長期工程,京津冀一體化推動的區域產業升級應該說只是第一步,除了幾個核心衛星城外,其他的河北城市能相互配合協調發展?被淘汰的傳統重型工業又由誰承接?正如劉鵬所說:“環境和空氣質量的改善,不僅是京津冀的問題,需要至少在整個華北地區佈局謀篇。”