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日前媒體報道,國家開發銀行成立了“住宅金融事業部”,用以專項開展棚改等保障性安居工程業務。這個舉措,是對去年末以來中央和國務院連續一系列決議的呼應。
簡單回顧一下這一系列決議中關於“住宅政策性金融機構”的提法:
——中共十八屆三中全會通過、於2013年11月15日發佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。
——2013年12月14日閉幕的中央城鎮化會議從五個方面規劃了新型城鎮化可持續的資金來源,其中再次提及,“當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用,同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。
——2014年4月2日的國務院常務會議更正式把要求落地,“由國家開發銀行成立專門機構,實行單獨覈算,採取市場化方式發行住宅金融專項債券,向郵儲等金融機構和其他投資者籌資,鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與,重點用於支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設”。
在新型城鎮化戰略的驅動下,中國重組住宅政策性金融體系,且行且近,步伐正在迅速加快。
構建住宅政策性金融機構的意義
如果住宅金融專項債券能成功發行,有機構預測其發行量或將達千億元。2007年美國“次貸危機”爆發,讓美國特色的住宅政策性金融機構“兩房”(房地美、房利美)幾近瀕臨破產,不僅導致美國經濟百年以來的大衰退,還引發國際金融危機,給全球經濟都帶來深重災難。次貸危機的一大教訓就是,需要重視住房金融市場,研究住房金融制度的創新發展方向,積極但穩健地構建政策性住房金融機構。
進入21世紀以來,在全球化的浪潮中,中國工業化、城鎮化和經濟市場化快速推進。在這個過程中,城市房價快速攀升,城市普通居民住房可支付能力與市場房價之間的差距不斷增長,既造成了很多社會矛盾,加大了經濟運行風險,也給新型城鎮化戰略帶來了重重阻力。從這個角度看,住房問題既是諸多經濟和社會矛盾的彙集焦點,也是新型城鎮化、經濟發展轉型和社會建設的重要抓手之一。如習近平在2013年10月29日中共中央政治局住房問題專題學習後的講話中所指出,“住房問題既是民生問題也是發展問題,關係千家萬戶切身利益,關係人民安居樂業,關係經濟社會發展全局,關係社會和諧穩定”。
●住房民生的需求
衆所周知,住房是世界性難題。住房需求量大、資金要求高、使用時間長,還兼有投資品、商品和保障品等屬性於一身,這些特性使得住房金融模式在住房的供給與消費中發揮着非常關鍵的作用。然而,基於市場的商業住房金融體系,由於高門檻,導致中低收入家庭往往很難進入,進而引發一系列“市場失靈”。所以不少發達國家都建立了政策性住房金融體系,幫助中低收入家庭滿足合理的住房需求,也幫助非營利性公益性社會住房部門,獲得長期穩定廉價資金。
在中國這樣一個經濟快速發展、社會迅速變革、人口大規模流動和城鎮化快速推進的國家中,解決住房問題,需要住房制度設計的不斷開拓創新,其中就包含住房金融制度的持續創新,尤其是住宅政策性金融機構的建立與完善。
●新型城鎮化的需求
特別需要指出,在中國當前背景下,發展住宅政策性金融機構,其目的不僅僅是解決住房問題,還帶有爲新型城鎮化融資的功能。以4月2日國務院常務會議爲例,該會議提出,進一步發揮開發性金融對棚戶區改造的支持作用。會議要求,發行住宅金融專項債券,重點用於支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。
按照國務院“十二五”規劃,2011-2015的五年期間將新建3600萬套保障性住房,其中有40%的套數是用於棚戶區改造。2013年,國務院總理李克強又提出了五年1000萬戶棚戶區改造計劃,僅2014年棚戶區改造計劃就新開工470萬套以上。國務院高層多次表示,棚戶區改造不僅是民生工程,更是推進“以人爲本”、建設宜居城市的新型城鎮化戰略的重要組成部分。然而,據測算,即使僅考慮建安成本情況,棚戶區改造計劃將在2014年合計產生資金需求4200億元到6300億元。但由於棚戶區改造及城市基礎設施的投資回報率低、資金回收週期長、後續運行資金需要不斷追加等原因,通過銀行貸款等傳統建設資金渠道來爲這些項目籌集資金十分困難,相關資金來源十分匱乏,這是全國的普遍性問題。如果住宅金融專項債券能成功發行,有機構預測其發行量或將達千億元,這將有效補充傳統建設籌資渠道對棚戶區改造和城鎮基礎設施投資支持的不足。
●美國次貸危機的警示
國際經驗表明,住房金融體制不僅關係民生福利,關係金融效率,還直接關係國家經濟安全。2007年美國“次貸危機”爆發,讓美國特色的住宅政策性金融機構“兩房”(房地美、房利美)幾近瀕臨破產,不僅導致美國經濟百年以來的大衰退,還引發國際金融危機,給全球經濟都帶來深重災難。次貸危機的一大教訓就是,我們需要高度重視住房金融市場,認真研究住房金融制度的創新發展方向,積極但穩健地構建政策性住房金融機構。
住宅政策性金融機構的國際模式比較
在公共住宅領域,日本的住宅金融公庫有四個資金來源:(1)財政投融資體制中獲得的配額貸款;(2)中央政府利差補貼;(3)公營法人名義發行的特殊;(4)回收的借貸資金。住宅金融公庫將其資金有償借貸給公共團體(住宅公團)修建廉價的住宅(公營住宅),或有償借貸給符合政府住房政策的民間住宅開發企業和個人,建符合政策要求的住宅。在1950-1990年代,日本財政投融資體制提供的貸款資金長期佔日本住宅貸款資金的20%~30%。
國際上的政策性住房金融體系有很多種,可以大致分爲四種類型:政府擔保企業、政策性住房儲蓄、強制性住房儲蓄和公共住房銀行(或公共住房基金)。強制性住房儲蓄,中國的住房公積金就是典型的代表,這裏不多論述。
美國模式——政府擔保政策性住房金融機構進行市場化運作。美國的“兩房”(房地美和房利美),運作都十分市場化,主要服務銀行等商業化金融機構的住房貸款證券化,還都曾是上市公司(次貸危機後於2010年被美國政府接管而退市),但因其有很強的政府顯性擔保,通常被稱爲“政府擔保企業”,爲此可以看做是美國特色的住宅政策性金融機構。美國模式的好處是由於政府擔保,信用等級高,加上市場運作,在市場好的時候,融資成本低,動員資金多,加快住房信貸市場的資金流動性;壞處是容易發生道德風險,住房貸款在過度的資產證券化後,責任與風險模糊不清,政府背書擔負上過高的政治風險。
法國模式——政策性儲蓄+國家開發銀行公益性投資。法國各類住房儲蓄計劃,是法國政府1960年代在對德國式合同住房儲蓄改造基礎上形成的。基於自願參與原則,但法國政府對各類住房儲蓄計劃進行稅收減免和貼息等重力度獎勵。各商業銀行都可以設置個人儲蓄計劃賬戶來歸集資金,彙集的資金除了讓儲戶可以得到優惠貸款,主要進行社會住房投資,也包括其他公益性投資。
以Livret A儲蓄賬戶爲例,這是法國非常受歡迎的一個儲蓄品種,在各家儲蓄銀行和郵政銀行都可以開戶。儲蓄利率由政府控制,每人限開一本,當前年利率爲2.75%,利息免稅,每本最多存入數額爲15300歐元,儲蓄由政府擔保,流通性很好。2013年4月,法國有6330萬人擁有Livret A儲蓄賬戶,儲蓄餘額達到2300億歐元。
Livret A儲蓄賬戶本身看上去與住房或城市更新沒有直接關係。但法國國有的國家信託儲蓄銀行(CDC)——相當於中國的國家開發銀行——彙集了Livret A儲蓄賬戶大部分餘額,如2013年CDC名下的Livret A儲蓄賬戶餘額達到1500億歐元,佔當年Livret A儲蓄賬戶餘額的65%。CDC把其控制的Livret A儲蓄賬戶頭寸主要都用於法國的社會住房融資及城市維新。同時,即使沒有在CDC控制下的Livret A儲蓄賬戶頭寸也在政府要求下,肩負公益性投資要求。另一方面,法國社會住房部門融資的大部分來自CDC。如2012年法國社會住房建設規模達到15萬套,貸款規模達到100億歐元,73%來自CDC。因此,Livret A儲蓄賬戶成了法國社會住房和城市更新融資的代名詞。
日本模式——政策性儲蓄+國家財政投融資體制。日本模式與法國模式很相近,但也有差別。日本在戰後爲了加快經濟復興和社會重建,構建了龐大的政策性開發金融體系,其中面向低廉住房建設的“住宅金融公庫”一直是日本政策性金融的重要組成部分。與日本政策性金融體系相配套的是,日本獨特的財政投融資體制。具體而言,日本將長期的郵政儲蓄、國民養老金和簡易人壽保險等靠國家信用歸集起來的資金,與財政預算資金相協調,進行政策性開發投資。郵政儲蓄是日本政府創辦的、有國家的信用擔保,不像民間金融機構有破產倒閉的風險,加之其網點多、分佈廣、存款利率相對商業銀行有優勢,曾經在相當長的時間裏,郵政儲蓄歸集的資金佔個人儲蓄存款的30%左右。郵政儲蓄除滿足儲戶日常提取存款外,大部剩餘資金成爲政府財政投融資體制長期資金的主要來源。因此,在1970-1990年代日本財政投融資年度資金計劃中,郵政儲蓄通常佔50%左右,這使得日本政府有了較多的長期穩定低成本資金用於改善民生和政策性開發建設。如在公共住宅領域,住宅金融公庫有四個資金來源:(1)財政投融資體制中獲得的配額貸款;(2)中央政府利差補貼;(3)公營法人名義發行的特殊;(4)回收的借貸資金。住宅金融公庫將其資金有償借貸給公共團體(住宅公團)修建廉價的住宅(公營住宅),或有償借貸給符合政府住房政策的民間住宅開發企業和個人,建符合政策要求的住宅。在1950-1990年代,日本財政投融資體制提供的貸款資金長期佔日本住宅貸款資金的20%~30%。近年來,日本逐步放棄財政投融資體制,更加趨向美國的市場化模式,政府只起資產證券化中的擔保作用。但日本歷史上的政策性住宅金融成功經驗還是值得我們借鑑。
政策性住房金融的國際經驗與啓示
從國際模式比較來看,中國初定的住宅政策性金融機構模式,國家開發銀行下設住宅金融事業部,以市場化方式發行住宅金融專項債券來籌集資金,再用於政策性開發,某種程度上,介於法國模式和日本模式之間。在以發行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫的獨立法人性質,在籌資後的投資方面類似法國的CDC。但相對日本模式和法國模式,沒有它們都有的長期穩定的資金來源。短期內,在各地住房公積金管理中心自願基礎上,可鼓勵各地住房公積金的結餘閒置資金,認購國開行或財政部發行的住房金融專項債券,以保證債券認購資金來源。在中長期內,把中國的住房公積金體系,從目前的強制性住房儲蓄,轉變成政策性儲蓄,是值得考慮的戰略選項。
對政策性住房金融,要把握兩個基本點:
一方面,本質是金融,而不是財政。所以一定要有資金價值的合理補償,要返本付息、可持續發展。政府在其中的作用要嚴格限定。
另一方面,一定要服務既定明確的政策目標,要與市場化的住房金融明顯區別。
從各國經驗來看,政策性住房金融,能不能成功的關鍵在於,政策目標是不是明晰、合理和可行。世界上很多國家政策性住房金融失敗的原因,往往在於同時設立多個相互衝突的政策目標,最本原和最重要的政策出發點反而被模糊,導致沒有一個政策目標能夠令人滿意地得到落實。
從國際模式比較來看,中國初定的住宅政策性金融機構模式,國家開發銀行下設住宅金融事業部,以市場化方式發行住宅金融專項債券來籌集資金,再用於政策性開發,某種程度上,介於法國模式和日本模式之間。在以發行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫的獨立法人性質,在籌資後的投資方面類似法國的CDC。但相對日本模式和法國模式,沒有它們都有的長期穩定的資金來源。反觀中國的住房公積金,本身就帶有很強的政策性住房金融屬性,也有很多自身的優勢與特點,具有巨大潛力。短期內,在各地住房公積金管理中心自願基礎上,鼓勵各地住房公積金的結餘閒置資金,認購國開行或財政部發行的住房金融專項債券,將保證債券認購資金來源。在中長期內,把中國的住房公積金體系,從目前的強制性住房儲蓄,轉變成政策性儲蓄,是值得考慮的戰略選項。
(作者系教授、博士生導師,上海財經大學公共政策與治理研究院首席專家;文中大標題爲編者所加,本文原題爲“‘政策性住宅金融機構’的意義與發展模式”。)