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編者的話:目前,很多省市的建築業協會、聯合會及部分建築企業對建築市場“保證金”制度存在的問題頻頻發聲,認爲雖然有關部門制定“保證金”制度的初衷是爲了維護市場秩序、降低市場風險、有利於行業健康發展。但此制度發展到今天,漸漸偏離“主航道”,不斷衍生的名目繁多的各類“保證金”讓建築業企業不堪重負,已嚴重製約和影響到企業的正常生產經營,進而影響了企業的持續發展。
據悉,“保證金”不僅包含工程投標保證金、民工工資保證金、履約保證金、工程質量保脩金、安全生產保證金,各地還由此派生出諸如企業註冊保證金、納稅保證金、廉政保證金、預付工程款保證金、扶持工程保證金、審計保證金等繁多的花樣。
有鑑於此,2013年底,受住房城鄉建設部建築市場監管司委託,由中國建築業協會承擔,中國建築業協會、山東科技大學調研、撰寫了《建築業企業各類保證金研究報告》。該報告對我國建築業企業各類保證金狀況進行了細緻的調查和系統梳理。客觀地反映了我國建設領域現行各類保證金制度的現狀、形成的歷史背景及法律、法規依據,分析了現行保證金制度及實施過程中存在的主要問題和原因,以及對建築業企業和工程建設的影響。最後提出了完善保證金制度的總體思路,並重點針對投標保證金、履約保證金、質量保證金、農民工工資保證金制度的完善提出了可行的政策建議。對國家建立健全有關政策、法規,加強和改進行政監管,改革和完善各類保證金制度,創新工程保證金方式,減輕企業負擔具有參考價值和借鑑作用。
爲了建立一個公平的市場環境,切實維護工程建設新秩序,國務院、發改委、住房城鄉建設部等相關部門和地方人民政府陸續出臺了一系列工程建設領域各類保證金的法律法規和規章制度。這些制度的出臺對規範參與工程建設各方的市場交易行爲、自覺履行合同約定的義務起到了積極作用。但隨着建築市場的不斷髮展,有些制度已與當前建築市場發展呈現出不同步的感覺,有些制度在實施過程中被人爲曲解或擴大化,制約、甚至影響了建築業的健康發展。爲此,河南省建築業協會對河南省有代表性的3家企業繳納各類保證金的情況進行了調研,並有針對性地提出了一些意見和建議。
眼花繚亂的“保證金”
目前建築業保證金主要有投標保證金、履約保證金、質量保證金(保脩金)、農民工工資保證金和安全生產風險抵押金等。
另外,河南省建築市場中還存在企業註冊保證金、納稅保證金、廉政保證金、預付工程款保證金、扶持工程保證金、審計保證金、散裝水泥保證金、誠信保證金、人員到位保證金等。
保證金收取案例解析
河南省建築業協會從河南省建築業前20強企業中抽取了泰宏建設發展有限公司、河南國基建設集團有限公司、河南省第二建設集團有限公司3個有代表性的企業進行了調查,並將結果分別給以解析。
泰宏建設發展有限公司是房屋建築總承包特級企業,市政公用、建築設計、消防設施工程、裝修裝飾工程、鋼結構工程、建築智能化工程、土石方工程、建築幕牆工程、地基與基礎工程、園林工程等多項一級資質。年承接施工合同額達150億元以上,完成產值在100億元以上。
泰宏建設發展有限公司保證金繳納比例:2013年共承接合同額168億元,完成產值120.5億元。公司在市場經營發展過程中,主要繳納了信譽保證金、投標保證金、履約保證金、農民工工資保證金、工程保脩金等。
河南國基建設集團有限公司是特級資質建築企業,目前已成爲“品牌價值作支撐、房屋建築爲依託、多元經營相配套”的大型企業集團。年施工能力超百億元。公司還擁有建築工程設計甲級,市政公用工程施工總承包一級,土石方、鋼結構、裝修裝飾、地基與基礎、消防、防腐保溫等專業承包一級資質,以及其他多項專業資質,並具有海外承包和勞務合作經營權。
河南國基建設集團有限公司保證金繳納包括:工程投標保證金、履約保證金、農民工工資保證金、工程質量保脩金,安全生產保證金、工期保證金、優質工程保證金等。2013年河南國基共承接工程合同額176億元,完成施工產值153億元。
河南省第二建設集團有限公司擁有房屋建築工程施工總承包一級和建築行業(建築工程)設計乙級資質,增項資質有機電設備安裝工程施工總承包一級、建築裝飾裝修工程專業承包一級、鋼結構工程專業承包一級、幕牆工程設計與施工一級等多項一級資質。
河南省第二建設集團有限公司繳納保證金包括:投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、安全文明施工保證金、農民工工資保證金、散裝水泥保證金。河南省第二建設集團有限公司2013年新承接施工任務44.3億元,完成施工產值34.6億元。
讓企業“壓力山大”的“保證金”
政策法規不夠健全和完善。在規範市場主體的行爲中,政策法規存在對被管理者規範多、對建設單位規範少,對施工單位規範多、對行業主管部門或開發商規範少的現狀,無法從源頭上根除問題。
建築市場中普遍存在濫用“保證金”制度的問題,名目繁多的各類“保證金”讓建築企業不堪重負。保證金積壓的大量資金,加大了企業資金週轉難度,加劇了企業資金緊缺的矛盾,制約了企業的持續發展。
除有明確收取依據的保證金外,其他名目的“保證金”收取無法無據。部分保證金雖然名稱不一,但防範效果一樣,存在二次重複收取現象。
保證金的無息佔用,使得資金使用效率低下。據不完全統計,河南省骨幹企業中,被無息佔用“保證金”4~5億元的有多家企業,超過當年施工合同額的10%以上。同時,多數工程無預付款,工程進度款付款比例偏低(竣工驗收後付到80%~90%),給企業生存和發展帶來了很大壓力和困難。
名目繁多的“保證金”、工程款拖欠、政府投資工程審計時間長等,使企業有限的資金更加緊張,造成了3方面的影響:第一,對企業的生產經營造成一定影響。由於資金壓力大,使企業在安全生產方面投入相對不足,給安全生產帶來一定風險。第二,對企業技術創新產生一定影響。由於科技資金投入不足,延緩了企業開發研究新技術的速度,制約了企業技術創新、管理創新。第三,制約了企業的可持續發展。“保證金”的籌措和繳納主要來自建築企業的流動資金,建築企業利潤低微,河南全省建築施工企業的平均利潤率不足2.2%,各類“保證金”的繳納幾乎耗盡了企業的全部流動資金。
各類“保證金”的收繳讓企業不堪重負,不僅損害了建築企業應得的合法利潤,更阻礙了企業的擴大再生產,影響了建築業可持續發展。
讓“保證金”制度迴歸本源
修訂和完善相關法律法規。從源頭上規範保證金制度,減少或降低保證金的數量、比例和金額,清理、廢止那些地方保護和部門利益驅動的“保證金”。進一步提升法律法規的公平性、嚴肅性。
法治中國和市場經濟是中國持續健康發展的必由之路,也是企業賴以生存的土壤。黨的十八大三中全會提出,行業主管部門應加大力度簡政放權,加大力度扶持企業健康發展,全面清理建築市場中不符合市場發展規律、容易產生問題的相關政策。除了建築行業外,汽車製造、家電生產等從生產到銷售一系列過程中均沒有相關保證金制度。建築業是否也應如此,今後如果建築業企業出現問題,也應靠法律和企業責任予以解決。僅僅針對施工企業制定、實施這樣的“保證金”制度,會阻礙行業的發展。
探索和完善工程擔保機制。建立建築市場各方主體信用擔保制度,特別是業主支付擔保和施工企業履約擔保制度,強調權利義務對等,業主方和施工方均有義務向對方提供法定的工程擔保。解決在市場經濟條件下市場信用問題,摒棄不合理的保證金制度,從源頭杜絕“雙拖欠”拖欠工程款和拖欠民工工資。
探索和建立綜合保險、綜合保證金制度。由企業統一繳納綜合保證金,以每年度爲週期,如農民工支付保證金、安全生產風險抵押金等,減少政出多門、重複收取。結合企業資質、誠信程度給予扶持政策或差別化管理,試行“星級”制度、信譽證書與保證金反比例收取措施,通過誠信平臺的建立來降低企業成本。
建議改變目前農民工工資保證金繳納方式。我國其他行業中繳納此類保證金的企業基本不存在,如果建築行業依舊執行此制度,建議收取金額及比例按企業信用記錄浮動,保證金繳納比例或數量與企業信譽掛鉤,如果連續兩年未發生拖欠民工工資糾紛的企業,可進行下浮或免交,對有拖欠現象或信譽評價不良的企業加倍收取。
建議降低工程質量保證金扣留比例,嚴格明確質量保證金退還時間、條件,加大政府查處力度,對建設單位惡意長期滯留保證金的行爲進行嚴厲打擊,保護建築業企業利益。可以參照吉林省(吉建質〔2010〕4號)、遼寧省(遼住建發〔2012〕42號)等省市建設行政主管部門的文件,將質量保證金的比例降低到1%~3%,而且統一彙集到政府指定賬戶,也可委託第三方金融機構託管,避免因建設單位人事變動等原因造成壞賬,保障施工企業合法利益。
建議明確履約保證金比例、最高限額、方式及返還時間,避免業主惡意拖延、拖欠。推廣第三方工程保函擔保形式取代現金方式。強化工程建設單位提交履約保證金義務,實現對等履約。
相關保證金制度中規定了收取的上限和下限,但在合同簽訂和實施過程中,基本上均以上限爲標準執行,下限基本沒有任何實際意義,建議出臺相關實施細則進行明確。
建議工程竣工結算後留置5%的工程保脩金,修改爲留置2%或不高於3%。各類保證金明確約定退還時間,避免惡意推遲結算、長期佔用企業資金,建議取消農民工保證金繳納制度,倡議廣大施工企業加強自律,共同維護建築市場秩序。
河南省建築業協會