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-閱讀要點提示:住房是人類最基本的需求之一,是關係國計民生的重大經濟問題和社會問題。我國住房改革至今已經取得了一定成績,當然也積累了不少矛盾。回顧分析我國住房制度改革歷程及其政策調整軌跡,有助於瞭解我國宏觀調控的政策走向,爲我國住房制度改革的進一步推進提供積極的借鑑意義。
住房制度改革的四個階段
新中國成立之初,我國實施“統一管理,統一分配,以租養房”的公有住房實物分配製度。城鎮居民的住房主要由所在單位解決,各級政府和單位統一按照國家的基本建設投資計劃進行住房建設,住房建設資金的來源90%主要靠政府撥款,少量靠單位自籌。住房建好後,單位以低租金分配給職工居住,住房成爲一種福利。應該說,這種制度模式在當時較低水平的消費層次上,較好地滿足了職工的基本住房需求。
1958年到1977年的20年裏,我國一直實行這一住房制度,但是在這段時間裏,我國政府堅持以發展生產爲先,住房基本建設投資規模逐年削減,因此,住房供給不足也不斷顯現成爲嚴重的社會問題。
1978年鄧小平提出了關於房改的問題,由此開啓了我國住房制度改革之路。
(一)1978年—1993年住房實物分配製度改革階段
由於福利分房制度逐漸暴露出的問題以及住房供給不足矛盾的突出,促使我國政府必須尋求解決途徑。1978年—1993年的15年是我國福利分房制度改革不斷探索和發展的階段,具體可以分爲兩個階段:
第一階段是福利分房制度改革探索階段(1978-1985年)。在這一階段裏,我國政府進行了公房出售和補貼出售住房試點,爲住房制度改革進行了多種形式的嘗試和創新,積累有益的經驗。
1978年,鄧小平同志提出解決住房問題的政策能不能寬一點的想法,
1979年原國家城市建設總局、國務院僑務辦公室制定了關於用僑匯購買和建設住宅的暫行辦法,鼓勵華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設住宅;並且規定所有權和使用權歸自己,國家依法給予保護。業內人士認爲這個暫行規定是住房商品化的萌芽。同年我國政府探索把住宅出售給職工,原國家城市建設總局選擇南寧、柳州、桂林、梧州和西安五個城市進行增量住房向職工出售的試點,即進行政府統一建設,以土建成本價向居民出售。
1980年鄧小平再次發表關於住房問題的講話,鄧小平說:“要考慮城市建築住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋,也可以自己蓋。不但新房子可以出售,老房子也可以出售。可以一次付款,也可以分期付款,十年、十五年付清。住宅出售後,房租恐怕要調整。要聯繫房價調整房租,使人考慮買房合算”。同年6月中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議彙報提綱》中正式提出實行住房商品化政策。國家規定,“准許私人建房、私人買房、准許私人擁有自己的住宅”。
1981年,公房出售試點擴展到23個省、自治區的60多個城市和一部分縣鎮。1982年,在總結前兩年公房出售試點經驗的基礎上,鑑於城鎮居民工資水平低、購買能力有限,原國家建委和原國家城市建設總局決定在鄭州、常州、四平和沙市四個城市試行公有住房的補貼出售,即政府、單位、個人各負擔房價的1/3。截至1985年底,全國共有160個城市和300個縣鎮實行了補貼售房,共出售住房1093萬平方米。在出售公房的同時,有的地方還實行了住房租金的改革,進行了一些有益的嘗試。主要做法有“按成本計租,定額補貼”,“超標加租”,對青年公寓實行“新房新租”。
第二階段是福利分房制度改革深化階段(1986年-1993年)。在之前試點的基礎上,1986年以後,城鎮住房制度改革取得了重大突破,掀起了第一輪房改熱潮。
1986年2月,成立了“國務院住房制度改革領導小組”,下設辦公室,負責領導和協調全國的房改工作。1988年1月國務院召開了“第一次全國住房制度改革工作會議”,同年2月國務院批准印發了國務院住房制度改革領導小組《關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》,標誌着住房制度改革進入了整體方案設計和全面試點階段。
1991年6月,國務院發出了《關於積極穩妥地推進城鎮住房制度改革的通知》,提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進房改的思路。同年10月召開了全國第二次房改工作會議,確定了租、售、建並舉,以提租爲重點,“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則;基本思路是通過提高租金,促進售房,回收資金,促進建房,形成住宅建設、流通的良性循環。1993年11月,國務院房改領導小組在北京召開了第三次房改工作會議,改變了第二次房改會議確定的思路,代之以“以出售公房爲重點,售、租、建並舉”的新方案。
(二)1994年—1998年住房實物分配向住房市場化改革的過渡階段
1994年7月18日國務院下發了《關於深化城鎮住房制度改革的決定》,確定房改的根本目的是:建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度,實現住房商品化、社會化;加快住房建設,改善居住條件,滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容可以概括爲“三改四建”。
“三改”即改變計劃經濟體制下的福利性的舊體制,包括:改變住房建設投資由國家、單位統包的體制爲國家、單位、個人三者合理負擔的體制;改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制爲社會化、專業化運行的體制;改變住房實物福利分配的方式爲以按勞分配的貨幣工資分配爲主的方式。“四建”即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的住房制度,包括:建立以中低收入家庭爲對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收人家庭爲對象的商品房供應體系;建立住房公積金制度;發展住房金融和住房保險,建立政策性和商業性並存的住房信貸體系;建立規範化的房地產交易市場和房屋維修、管理市場。《決定》要求全面推行住房公積金制度,積極推進租金改革,穩步出售公有住房,加快經濟適用住房的開發建設,做好原有政策與《決定》的銜接工作等,標誌着城鎮住房制度改革已進入深化和全面實施階段。
1998年7月3日發佈《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)。通知進一步確定了深化城鎮住房制度改革的目標是:停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房爲主的多層次城鎮住房供應體系;發展住房金融,培育和規範住房交易市場。同時決定,1998年下半年開始停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化。至此,我國已實行了近四十年的住房實物分配製度從政策上退出歷史舞臺。因此,國發[1998]23號文被人們稱爲中國住房制度改革的里程碑,它宣告了福利分房制度的終結和新的住房制度的開始。
(三)1999年-2004年住房市場化全面推行階段
自1998年國發[1998]23號文後,我國房地產業發展迅速,根據國研中心的統計數據,1998年至2004年我國的房地產投資完成額持續了7年的兩位數的快速增長,並且在2002年以後的幾年中出現了房地產“過熱”的情況,7年的同比增長率分別爲14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。
2003年國發[2003]18號文發佈(《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》),認爲自國發[1998]23號)發佈五年來,城鎮住房制度改革深入推進,住房建設步伐加快,住房消費有效啓動,居民住房條件有了較大改善。以住宅爲主的房地產市場不斷髮展,對拉動經濟增長和提高人民生活水平發揮了重要作用。房地產業已經成爲國民經濟的支柱產業,要堅持住房市場化的基本方向,要繼續發展住房信貸,強化管理服務。
國發[2003]18號文對國發[1998]23號文進行了修正,將國發[1998]23號文提出的“建立和完善以經濟適用住房爲主的多層次城鎮住房供應體系”改變爲讓“多數家庭購買或承租普通商品住房”,要“增加普通商品住房供應。……採取有效措施加快普通商品住房發展,提高其在市場供應中的比例。……努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應。”同時將經濟適用房的性質重新定位爲“是具有保障性質的政策性商品住房”。18號文的出臺將大多數家庭的住房推向了市場,實現了我國住房市場化的根本轉變。
(四)2005年至今房地產調控階段
國發[2003]18號文實施以後,我國房地產業高速發展,但與此同時由於房價的過快上漲,也引發了一系列社會問題,百姓住房難問題越來越突出,我國政府開始加強宏觀調控。
2005年3月26日,爲了對房價上漲過快的問題“加以全局性控制”,國務院辦公廳發出《關於切實穩定住房價格的通知》,就穩定房價提出八條意見(“國八條”);4月27日,溫家寶總理又召開國務院常務會議,研究進一步加強房地產市場宏觀調控問題,並提出八項措施引導和調控房地產市場(即“新國八條”);5月11日,七部委又出臺《關於做好穩定住房價格工作的意見》(穩定房價的八條措施);5月31日,三部委出臺《關於加強房地產稅收管理的通知》,限制期房轉賣;10月18日,國家稅務總局下發《關於實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知》,強調要對20%個人所得稅進行一體化徵收。2006年5月,國務院又出臺了穩定房價,整頓房地產市場秩序的六項措施(即“國六條”)。隨後,我國不斷出臺各種調控措施,進一步緊縮“銀根”、“地根”,但是房地產調控至今,穩定房價的目標尚未達到,以北京、上海、深圳等城市爲代表,全國房價總體繼續上漲。
今年8月7日《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(24號文)的出臺引起了社會各界的廣泛關注。24號文要求進一步建立健全城市廉租住房制度,改進和規範經濟適用住房制度,逐步改善其他住房困難羣體的居住條件,完善配套政策和工作機制。24號文首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能。業界普遍認爲24號文標誌着政府住宅調控思路的轉變,其關鍵是要建立多層次住房保障體系建設,加快住房分類供應體制的實施。