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工農與城鄉關係是我國社會結構性的深層問題,能否解決這個事關全局和戰略性的重大問題,是檢驗改革深度和執政水平的一把標尺。十八屆三中全會提出,城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是在新的發展階段,中國共產黨以改革健全城鄉一體化發展機制,構建新型城鄉關係的系統思考。
經過三十多年改革發展,我國農業、農村、農民以及城鄉關係發生了深刻變化。在農業生產連年豐收、農民收入快速增長的同時,城鎮化進程中農民土地權益和勞動權益受損,農村公共資源和基本公共服務缺失,支撐現代農業生產和農村社會治理的人力資源匱乏,農村生產要素向城市單向流動,農村社區建設與城市趨同等許多問題,制約着城鄉發展一體化和“三農”問題的根本解決。這些發展中暴露出的深層次問題和矛盾,已經不能用單一的修補性方案去解決,必須用系統的市場化改革來全面謀劃未來的農村發展,將城鄉關係基礎構築在和社會主義市場經濟體制相適應的市場環境上,突出市場在城鄉資源配置和要素流動中的決定作用,從長期和根本上扭轉城鄉關係不平等格局。
從以工補農到以工促農,從城鄉兩個市場到建立城鄉統一的建設用地市場,從城市反哺農村到工農互惠、城鄉一體,從保護農民承包經營權到賦予農民更多財產權利,從加大對農村政策扶持到推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,新時期中央提出了一系列解決城鄉發展問題的戰略思路和重大決定。核心就在於通過市場化改革途徑,推動農村市場要素充分發揮作用,促進農民主體參與市場化和現代化進程,並確保分享改革成果,從而提高農村發展的內生能力。
圍繞發揮市場在資源配置中的決定性作用,構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的“四位一體”新型城鄉關係,需要在幾個方面深化改革。
1
構建新型
農業經營體系
加快構建新型農業經營體系是推進農村改革和制度創新的重要內容,是解決“三農”問題的戰略性安排,也是加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力的重要手段。家庭經營作爲基礎性地位的農業生產方式,在我國現代化進程中發揮了歷史性作用,但在實踐中也越來越暴露出生產規模分散、組織化程度低、抗風險能力弱的弊病。解決這個問題,不能靠簡單的企業進駐、資本引導和土地集中來實現,而是需要結合我國基本經濟制度和土地制度,結合農業生產特點,結合農村生產力發展現狀,對經營方式進行探索和創新。新型農業經營體系應突出集約化、專業化、組織化和社會化的基本特性。因此,首先在主體培育上,需要專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等多重生產主體參與,實現主體參與的廣泛性;其次,爲實現主體參與的便捷性,需要爲農業的規模化經營創造市場條件。在承包經營權入股、土地流轉上創造條件,構建和發展各方參與的合作經濟組織,在市場環境上予以引導,以推動實現農業現代生產要素的輸入和經營模式的轉變。此外,對家庭農場、專業合作社、農業大戶等開展規模化經營提供科技支撐和社會化服務,逐步健全與市場機制相結合的農業聯合與協作機制,用利益紐帶發揮科技機構、中介機構與社會服務機構的積極性。
2
賦予農民
更多財產權利
在農民目前的整體收入中,來自財產權利的收入不足3%,由於傳統體制障礙和要素梗阻,農民的宅基地、承包地不能進行抵押貸款,農村巨大的土地資產基本上處於休眠狀態,沒有給農民帶來實質性的財產性收入。“賦予農民更多財產權利”表明,提高農民的財產性收入已經成爲國家支持農村發展和農民增收的基本策略。圍繞賦權,需將農民的財產權利統籌考慮並納入法制保障的軌道。一是對現有各項財產權的確權。如通過市場化手段賦予農民財產權,通過建立全國統一的農村產權登記制度,開發統一的登記交易系統,實現農村土地經營權的流轉、抵押、擔保,完成農村土地確權登記頒證工作等。二是財產權利的保護,比如農村土地承包經營權的長期化和規範化,健全農村土地承包經營權登記制度,強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護,防止對農民權利和利益的侵蝕。三是賦予更多財產權利,如對農村土地的處置權、抵押權、轉讓權,允許農民進行抵押貸款和出租轉讓,提高農民在土地增值中的分配比例,允許農民或集體經濟組織參與城鎮經營型項目開發,制定集體建設用地流轉收益分配辦法,合理確定中央、地方、集體、個人收益比例等,讓農民的財產權真正能帶來收益。
3
推進城鄉要素平等交換
和公共資源均衡配置
在改革開放進程中,我國逐漸形成了城鄉雙軌制市場。這種基於穩定性造成的城鄉要素交換不平等,導致農村資源長期單向流出,對農村發展造成巨大影響。推進城鄉要素平等交換意味着長期存在的雙軌制市場將逐步被城鄉統一的市場替代,而公共資源配置中重視城市輕視農村的傾向也將得到根本性改變。城鄉統一的建設用地市場作爲推進城鄉要素平等交換的先導,在經過多年爭論後,終於進入到實質性改革階段。讓農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場,與國有建設用地享有平等權益,實現“同地同權同價”,打破土地市場的二元結構和剪刀差,有利於形成反映市場供求關係、資源稀缺程度的土地價格形成機制,大大提升土地資源的配置效率。推進要素平等交換,還需要在農村徵地補償問題上,糾正靠犧牲農民利益來推動工業化和城鎮化發展的做法;在農村金融發展上,建立農村資本循環體系和自我發展機制,防止“金融失血”;在身份待遇上推動城鄉勞動力同工同酬同保,逐步實現同城同待遇。
實現城鄉公共資源均衡配置,首先,需要補齊對“三農”的歷史欠賬,建立保障水平與財政支出增速、經濟發展速度掛鉤的增長機制,把國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村,讓農村的學校、醫院等儘快接近城市水平,構築城鄉同步發展的基礎平臺。其次,需要以城鄉基本公共服務均等化爲目標,建立以城帶鄉聯動機制,通過幫扶、信息技術等手段,推動城市優質資源向農村延伸,促進農村共享城市優質公共資源。逐步推進基本公共服務城鄉制度銜接,標準一體。此外,還要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設,加大農村生態環境的保護和治理。
4
完善城鎮化
發展體制機制
中國特色的新型城鎮化核心是以人爲本,全面提高城鎮化發展質量。當前我國的土地城鎮化明顯快於人口城鎮化,應以人口城鎮化爲核心,以資源環境承載水平爲支撐,通過體制機制創新,促進產業發展、勞動力轉移和人口聚集統一,實現工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的“四化融合”。在城鎮化的層次銜接上,要大中小城市協調發展、產業和城鎮融合發展。在城市內部,要逐步破除城鄉戶籍制度的阻礙,紮實推動轉移人口進城落戶、安居樂業,實現進城農民工真正市民化;在城鄉之間,要進一步填平公共服務鴻溝,努力形成城鄉發展規劃、產業佈局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局,逐步消除城鄉區域壁壘。在城鎮化管理體制和水平上,積極探索適合流動人口管理需要的管理方法和管理模式,保障城市居民享受基本公共服務權利,探索基層社區負責,權利下沉的社會管理體制。
總之,以市場化改革系統推動“四位一體”新型城鄉關係的建構,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果,是推動城鄉發展一體化的基本條件,通過構建新型農業經營體系,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置和完善城鎮化發展體制機制等領域的深化改革,必將推動創造財富的社會源泉充分涌流,推動城鄉發展一體化邁向新水平。
(作者系天津社會科學院城市經濟所所長、研究員)