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籌謀京津冀共同體
由於人口、環境等諸多因素的超載,著眼2020年的現行北京城市總體規劃,將面臨調整修改。
與此同時,京津冀一體化的國家戰略,也在兩市一省和有關部門的力推之下,日漸深入。
比如,為治理霧霾,國務院六部委2013年9月聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。如今,這已是京津冀必須共同面對的問題、配合執行的任務。
北京重修規劃,京津冀一體化,在一定程度上是為北京減負。
『北京自己是很難解決自身問題的,它的出路在於區域協作,就是所謂的「大北京」。』曾影響北京上一輪城市規劃的兩院院士、清華大學教授吳良鏞說。
為此,吳良鏞領銜的課題組拿出包括『畿輔新區』在內的『四網三區』藍圖。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍也提出跨界的『首都特區』的大膽設想。
對這些學界構想,地方決策者表現出濃厚興趣,同時也寄望於中央層面更高層次的協調。
北京求解『大城市病』
2013年年底的北京市委十一屆三次全會上,市委書記郭金龍指出,人口無序過快增長、大氣污染、交通擁堵、部分地區環境髒亂、違法建設等問題,已嚴重影響到北京的可持續發展,影響首都形象和人民群眾的生產生活,必須痛下決心進行治理。
市長王安順也在報告中提出,2014年經濟社會發展重點任務中排在首位的,是著力破解人口資源環境矛盾,堅決控制人口過快增長,堅決抓好大氣污染治理,更加自覺地推進京津冀一體化發展。
嚴控人口的思路,北京擁有中央的『尚方寶劍』。十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議都明確,要嚴格控制特大城市人口規模。
截至2012年,北京市常住人口已達2069.3萬人。與霧霾治理類似,如何化解巨量人口及潛在流入量帶來的種種問題,北京靠一己之力已難解困。
中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立告訴《財經國家周刊》記者,北京與河北已達成一項協議,北京市要疏散500萬人口到周邊地區。
『河北很想接收,但河北建設用地嚴重短缺。』鄭新立為此建議河北省負責人『去把重慶的建設經驗學過來』。重慶近年推出的『地票』等制度,騰出大量建設用地指標,已為多地所借鑒。
《財經國家周刊》記者還從國土資源部獲悉,2013年年中,該部曾配合中央財經領導小組辦公室著手一項調研,擬在河北選擇一批具有資源承載力基礎的中型城市,通過政策扶持和資源輸出使其做大,用以吸納北京市的人口和產業轉移。保定、張家口、承德、秦皇島等城市,均有可能被列入該扶持計劃。
楊保軍透露,不久前,有權威部門負責人提出京津冀協調發展的五個方面構想:一是在京津冀大城市群范圍內重構區域功能;二是優化城市布局,改善區域內發展不平衡的現狀;三是擴大生態空間;四是使用清潔能源,調整能源結構;五是進一步完善區域交通網絡。
有關調研組提出,把北京的大學、醫院和博物館等一些文化教育資源遷移到河北省,以疏散北京的城市功能。
在楊保軍看來,借助北京在南城興建新機場的契機,可以選擇京津冀交界區域,設立一個『大北京特區』,或者叫『首都特區』,以特區的方式,著眼於解困北京日漸嚴重的大城市病,並發揮輻射帶動作用,促進京津冀的跨區域合作。
吳氏藍圖
提到北京城的規劃,就離不開『大北京』規劃概念的首倡者、92歲高齡的吳良鏞。
2013年9月12日,吳良鏞主持的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》(下稱『三期報告』)學術研討會在清華大學召開。北京市副市長陳剛、北京市規劃委員會主任黃艷等官員和一批專家到場,一起會診京津冀區域發展問題。
吳良鏞多年來一貫主張要建立城市規劃領域的『科學共同體』。1999年,他就呼吁北京城鄉(600861,股吧)規劃要改變觀念,跳出『就城市論城市』的局限。此後十餘年,他帶領課題組對京津冀地區發展進行了持續跟蹤研究,研究成果多次影響北京市的規劃決策。
京津冀地區城鄉空間發展規劃研究一期報告提出的『世界城市』、『雙核心』,二期報告的『一軸三帶』等觀點,基本都得以落地。
三期報告延續之前的課題,針對京津冀地區出現的新現象、新問題,又提出了諸多協調區域發展的新設想,如『四網三區』。
所謂『四網』,是指京津冀應在生態環境保護、交通基礎設施建設、社會保障和公共服務體系建設、區域文化發展等涉及公共利益的方面,擬定共同政策,並付諸共同行動,實現人居環境的城鎮網絡、交通網絡、生態網絡和文化網絡『四網協調』。
所謂『三區』,一是以修建北京新機場為契機,選擇機場周邊京津冀部分地區,共建跨界的『畿輔新區』,用以疏解北京主城區功能,將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等遷至『畿輔新區』。該新區還將結合臨空產業和服務業,合理布局,目標是發展成為京津冀新的增長區。
其二是以天津濱海新區為龍頭,京津冀共建沿海經濟區,參照天津濱海新區,賦予京津冀濱海地區更為積極的發展政策。
其三,在河北張家口、承德、保定和北京昌平、懷柔、平谷,以及天津薊縣等地劃定適當地域,設立國家級生態文明建設試驗區,計劃單列於中央政府重點扶持和政策支持的特殊區域,建立京津冀生態保護協調機制,實施長期的生態改善扶持政策。
據悉,這一『四網三區』構想,得到京津冀三地有關部門負責人的積極回應。
誰來統籌主導
北京市規劃委員會主任黃艷在三期報告研討會上透露,北京市此前曾用三類指標,對目前正在實施的城市總體規劃進行評估。
其中,特別好的指標包括經濟結構、人均GDP、基礎設施建設,等等;特別不好的指標,包括公共服務、生態環境等人均指標,這主要是人口增加太快所致;第三類指標是突破的指標,包括人口、用地指標。
『總結下來,如果這次修改總規不在相應的機制、策略、管制上下功夫,規劃編了半天,還是會出現這樣的問題。』黃艷認為,應該強調規劃機制本身的改革問題,最關鍵的就是避免規劃『被部門化』的傾向。
『京津冀一體化』、『首都經濟圈』的概念,已在2011年寫入國家『十二五』規劃,成為國家戰略。在此前後,主導或參與京津冀規劃的不僅有兩市一省本身,國家發改委、住建部等部門和有關單位也各有其主導的相關規劃。
在吳良鏞看來,行政部門在制定空間政策、法規和規劃的過程中,有時囿於本部門之見。京津冀區域協調發展,迫切需要頂層設計。
基於此,《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》提出,為保證規劃的實施落實,京津冀在逐步完善區域協調機制的基礎上,還應組織『共同機構』。
『比如由國務院出面,負責協調京津冀地區的跨區域合作。』三期報告執筆人、清華大學建築與城市研究所教授吳唯佳表示,京津冀地區的共同發展,或許可以借鑒新加坡模式,在幾個區之間實現跨區域的合作開發建設,『或者像美國那樣,成立一個華盛頓的國家規劃委員會,來統籌首都職能的正常運轉和區域拓展』。
有專家指出,京津冀不同於珠三角和長三角,前者是在一個省域范圍內;後者區域內發展相對均衡,而京津冀則存在兩市一省的行政壁壘,且區域內發展不均衡,北京周邊就是河北的貧困帶。
北京市副市長陳剛說,要從更高的國家戰略和可持續發展方面認識京津冀的合作問題。他也希望由中央層面介入,協調解決京津冀跨區域合作面臨的諸多障礙。
『京津冀協調發展問題的重要性、嚴峻性,現在是前所未有的。』河北省住房和城鄉建設廳廳長朱正舉建議,在國家層面建立促進京津冀協同發展的長效機制。
在楊保軍看來,京津冀區域如果沒有協同機制,『各個城市、各個部門的規劃都將流於表面,開開會,說完也就拉倒了』。