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新型城鎮化要避免以土地財政搞造城運動
賀鏗
之所以提『新型城鎮化』,是針對老的城鎮化存在的問題而來的。那麼老的城鎮化的問題是什麼呢?很多,但是最重要的我認為是兩點:一是迷信大城市的所謂輻射作用,片面地建大城市,搞城市圈、城市帶;二是剝奪農民的利益,用土地財政大搞造城運動。這兩個問題引起、形成了三個結果或者是惡果。一是城市居民二元化,我們城鄉二元化的問題沒有解決,而且進一步嚴重,又產生了城市居民的二元化,即市民與農民工。二是城市環境惡化,交通堵塞、空氣非常不好,經常霧霾。三是社會矛盾凸顯。強拆強建,引起的社會矛盾非常多。
那麼究竟怎樣在『新』字上下功夫呢?我有七個觀點。
第一、加快城鎮化發展是必要的。有許多人把城鎮化當中形成的問題,歸結為我們的城鎮化太快了。其實,中國的城鎮化要加快,因為我們的實際城鎮化率不到35%。我在今年上半年和去年講這個數字的時候,心裡也在打鼓,現在我不打鼓了。因為李克強同志講了這個數據。我的依據是什麼呢?統計局公布的數據是52%,前年人口普查,我們有兩億六千三百萬城市流動人口——農民工。他們沒有城市的社會保障,孩子上學有問題、醫療有問題,沒有相對固定的工作,所以他們不是市民。如果把這個刨除,這35年實際城鎮化率不到35%。鄧小平同志提出過我們在2050年要達到中等發達國家的水平,什麼是中等發達國家水平呢?學界基本上指像韓國和中國的臺灣省這樣的水平。這兩個地方的統計局長我都很熟,他們去年上半年告訴我,不約而同這兩個地方的農村人口是12.5%,也就是說他們的城鎮化率是87.5%。更不用說發達國家城鎮化率都在95%以上了。我們在統計中把在城裡面住了或者是流動了6個月以上,就算是城市居民了。52%和53%就是這麼得出來的。我們不加快城鎮化,要想在2050年達到中等發達國家的水平是不可能的。
第二、城鎮化的核心問題是發展產業,做到人的城鎮化。如果沒有產業,那就沒有非農的就業崗位,沒有非農的就業崗位,就不可能成為城市人口。所以說,要真正地摘掉農民工的帽子,得創造更多的非農的就業崗位。只有把產業發展放在核心的位置,纔能真正做到城鎮化。
第三、新型城鎮化的方向,必須重心向下。要統籌發展,縮小城鄉和地區發展的差距,這是我們新型城鎮化的根本任務。城鎮化的重點是發展縣域經濟,讓大多數的農村剩餘勞動力在家門口就業。今年春節的時候,李克強同志在湖北的恩施看望回鄉過年的農民工,他講了一句話,我們要爭取讓你們在家門口就業。這應該是城鎮化的方向,不是一味地搞大城市,不是一味地強調城市的輻射力。
第四、堅決反對造城運動,防止大建新城之風。當李克強同志提出城鎮化是今後經濟發展的最大潛力之後,學界和政界的理解非常混亂。我們有一個學者一下就想出了一個40萬億的投資計劃。造城運動之風實際上現在在各個地方游動。習近平同志7月在政治局常委會上講經濟形勢的時候,有這麼一段話,他說最近調查12個省,省會城市規劃了55個新城,144個地級市規劃了200個新城,161個縣級市規劃了67個新城。新城的佔地面積超過老城的一半以上,規劃用地的面積大得驚人。其實由發展大城市向發展小城市這個方向走,已是工業化國家的經驗。兩百年前的第一次工業革命,形成了一個特大的倫敦市,倫敦的霧霾喚醒了歐洲人。在19世紀末,社會學家霍華德就提出了『田園化城市思想』,他構想的城市周邊都是農村,范圍大約是6000畝地,一般是3萬人的規模,有齊全的產業和生活設施。盡管一百多年來歐洲的城鎮化並不是按他這樣機械地走,但是這個思想影響了歐洲的城鎮化。現在的西歐除了倫敦和巴黎,再也沒有特大城市了,而是田園化的小城鎮,非常優美。
第五、城鎮化要因地制宜,自然形成。既要有規劃又要靠市場,不要先入為主。哪兒宜居,哪兒不宜居;哪兒宜城,哪兒不宜城,先入為主是不行的。1867年前的阿拉斯加,大概是三四塊錢一平方公裡。那個時候誰想到那個地方宜居呢?沒想到。現在應該說是宜居的。50多年前美國中部的拉斯維加斯誰想到是宜城呢?沒有,但它就成了宜城的地方。所以情況是不斷變化,不斷發展的。不要先入為主,哪兒宜居、哪兒宜城,要按照經濟規律自然形成。但是這裡面包含有一句話,政府還是要做規劃。
第六、城鎮化的前提是農業現代化。沒有農業的現代化,就不可能進一步地城鎮化。日本的城鎮化經驗值得我們學習,它把城市化和新農村建設緊密地結合。做研究的同志可能會知道,日本的新農村建設前後進行了33-35年。上個世紀的50年代提出來新農村建設。分三個階段,第一個階段解決農產品匱乏的問題;第二個階段解決真正的農業現代化的問題;第三個階段明確地提出了城鎮化。怎樣城鎮化呢?要把產業引向農村。一個最有名的法律叫《把工業引進農村促進法》,就是要把農村建設成為山川秀美的宜居的小城鎮。所以日本現在除了東京之外,其他的地方沒有擴張了。但是它的農村,我去了好幾個地方,變化令人驚訝。所以必須把農業現代化當作新型城鎮化的前提,把新農村建設和新型城鎮化緊密地結合起來。
第七、大城市要消腫,要為新型城市輸送科技、醫療等優質資源。北京的天氣不好、房價這麼高,為什麼有人拼命要來?優質的社會資源太多了。最好的大學在那兒,最好的中小學在那兒,最好的醫院在那兒,最有名的學者、科學家在那兒。所以必須要有政策,把優質資源向下面引。對大城市的消腫,發達國家也做過了。上個世紀的50年代初,美國發現它東部地區資源太集中了,城市太大了,就對紐約等城市消腫,兩年之內紐約消腫20%。所以,對北京、上海這樣的特大城市,不僅是要控制規模,更重要的是要用工資政策、稅收政策,把優質資源向中西部轉移,這樣,全國各地宜居宜城的地方,纔能不斷發展成城鎮和城市。
(作者為國家統計局原副局長、全國人大財經委原副主任委員)